quarta-feira, 25 de novembro de 2020

COLUNAS

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O volume processual do Supremo Tribunal Federal

quarta-feira, 27 de março de 2019

Daniel Barile da Silveira

O Supremo Tribunal Federal é o órgão de cúpula do Poder Judiciário brasileiro e, por força constitucional, tem-lhe reservada a incumbência de ser o guardião da Constituição. Nos termos das transformações trazidas em 1988, com a nova Carta Constitucional, um número bastante amplo de atribuições foi-lhe conferido, de maneira a que o Tribunal se ocupe tanto como intérprete oficial do texto da Constituição, exercendo o papel de um tribunal constitucional, tal qual tem exercido o mister de ser a última voz em matéria de recursos, no exercício de atribuições que são típicas de um tribunal de cassação. Por fim, ainda é palco de ações originárias de entes políticos com prerrogativa de foro, caracterizando-o como um órgão de julgamento especializado. Ademais, a Constituição ainda lhe outorgou a função de ser o árbitro último de conflitos entre outros tribunais, como na relação entre Estados e organizações estrangeiras e entes políticos nacionais, além de apresentar-se como uma diretriz unificadora da jurisprudência nacional, dentre muitas outras tarefas de modo a perfilhar um vasto papel no Poder Judiciário brasileiro.

Neste sentido, boa parte da roupagem assumida por nossa Corte Suprema é fruto do desenho institucional engendrado pelo legislador constituinte, o qual se preocupou em reservar-lhe competências bastante amplas. O art. 102, da CF é o norte para o exercício da competência do tribunal, com um extenso conjunto de atribuições1. Outra parte de sua preponderância se dá pela autocrática gestão de sua jurisprudência, a qual vem congregando esforços para o seu crescimento enquanto órgão de poder na engenharia institucional atual.

Como pode nos lembrar Dalmo Dallari (2002, p. 112-113), durante a Constituinte de 88, uma ampla bancada legiferante apresentou um projeto de criar-se um distinto tribunal constitucional, no sentido de destinar-lhe tão somente o julgamento das questões de agressão ao texto constitucional, bem como a responsabilização dos agentes que dessa violação auferissem vantagens ou demonstrassem a desídia pelo trato com o constituinte originário. Entretanto, no fundado receio de perder suas principais funções e, com mais razão, o prestígio decorrente da tarefa de zelar pela Magna Carta, o corpo de Ministros então ocupantes do Supremo Tribunal Federal fez oposição cerrada a essa ideia e atuou intensamente junto aos constituintes, de maneira a impedir a criação daquele tribunal.

Por tal viés de compreensão, conceitualmente é possível dizer que o Supremo Tribunal Federal assumiu formalmente o desenho de um tribunal constitucional e de uma corte revisora de processos, compondo um amálgama de tarefas que são distribuídas diariamente a seus membros como dever de ofício nesses dois campos funcionais distintos. Paralelamente a estas funções primordiais, assume a atividade de uma corte especial para julgamento de ações originárias, tais quais os crimes praticados por agentes especiais, além de resolver o conflito de competências de tribunais superiores e entre Estados estrangeiros.

Destarte, basicamente as funções exercidas pelo Supremo Tribunal Federal no contexto da Constituição da República de 88 podem ser definidas em competência originária (art. 102, I, da CF) e competência recursal, esta última podendo ser dividida em competência recursal ordinária (art. 102, II, da CF) e competência recursal extraordinária (art. 102, III, da CF).

O fato é que nem todos os ministros do STF julgam equanimemente. Isto porque o Supremo Tribunal Federal é composto por um órgão monocrático, a Presidência, cuja função é atender às demandas administrativas de gerenciamento da cúpula do Poder Judiciário, e por dois órgãos colegiados: o Plenário, composto por todos os Ministros; e duas Turmas, formada cada um por cinco membros e de competências semelhantes, excluída a votação do Presidente (arts. 3º e 4º, do Regimento Interno do STF). A Turma, por disposição regimental, é conduzida pelo Ministro mais antigo, sendo retransmitida àquele que apresente a mesma condição depois de transcorrido 01 (um) ano de sua administração. Tanto as competências do Plenário, quanto a das Turmas, estão definidas nos arts. 5º a 11 do Regimento, dispondo os detalhes de cada um dos feitos em que atuarão. A Presidência da Corte é exercida por um mandato de 02 (dois) anos, vedada a reeleição. Ela é eleita por votação secreta, com o quorum de oito Ministros (art. 12, §§ 1º e 2º, do RISTF).

Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, de fato, não exerce suas competências nos moldes apresentados pelas Cortes Constitucionais europeias, as quais, em sua grande maioria, trabalham como exclusivos tribunais constitucionais.

Pensando quantitativamente, o Supremo Tribunal Federal não é uma Corte tipicamente constitucional. Em pesquisas relativamente recentes realizadas pela Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, percebeu-se que, de todos os processos julgados pela Corte, de 1988 a 2010, apenas 6.199 são tipicamente constitucionais (0,51%). Extraídos os 95.306 (7,80%) processos que são de competência ordinária, ou seja, que não se enquadram nem nos casos puramente constitucionais nem nos oriundos de recursos, tem-se a percentagem de que praticamente 92% (1.120.597) dos processo julgados pelo STF são meramente recursais. Isto é, a concentração de forças para o julgamento de casos em nossa Corte Suprema não é de uma Corte Constitucional por excelência, o que faz com que Joaquim Falcão et alli denominem tal tribunal de uma "corte recursal suprema" (2011, p. 21).

Isto faz com que a escolha do que decidir julgar acaba não sendo uma decisão do Tribunal, mas da parte no processo, pela interpelação recursal. Da mesma forma que a construção de uma jurisprudência unificada da Corte, em grande medida, é direcionada para sufocar e reduzir a carga intensa de processos que precisa ser dado cabo, desgastando os esforços dos Ministros em paralelamente preclarar e otimizar uma jurisprudência essencialmente constitucional. Assim se vê :

Processos ajuizados no Tribunal por categorias (1988-2010)

Fonte: Supremo em Números. Relatório FGV-Direito, 2011.

O que causaria tal estranheza a um tribunal constitucional não ser constitucional e sê-lo ao mesmo tempo, em um hibridismo pouco visto em Supremas Cortes mundo afora? Qual a consequência para o sistema judicial ter-se um Tribunal de competências superdimensionadas e quais as causas de tal deformação de suas competências originárias?

Primeiramente, em uma esfera macro, boa parte das agruras sofridas por nosso Tribunal Maior é devida ao sistema constitucional brasileiro. Desde as primevas aulas insertas em manuais de Direito Constitucional, reforça-se a tese de que a Constituição brasileira é analítica e, portanto, hiperdetalhista, a ponto de disciplinar assuntos demais. A "desconfiança" (histórica) do legislador infraconstitucional em mitigar direitos teve papel decisivo no inchaço constitucional, posto que o constituinte originário na Constituição tudo buscou prever, aberta e compulsivamente. O jurista e estudioso Oscar Vilhena Vieira (2008, p. 447) chega a denominar tal torpor regulatório de um "ethos ambicioso" do legislador constituinte, caracterizando a verborragia constitucional já conhecida.

Outro motivo está na jurisdição constitucional. Seguindo tal tendência expansiva de legislador originário, o caminho monolítico que inspirava o Procurador-Geral a provocar o Supremo direta e singularmente teve a expansão a outros agentes da sociedade, antes não legitimados em nossa história constitucional. A expansão do ajuizamento das ações diretas de inconstitucionalidade, nos termos do art. 103 da CF/88, bem como a adoção da sistemática do amicus curiae, como um nível de abertura a interessados participarem do debate sobre determinados julgamentos, ambos estes institutos, ampliaram ainda mais o leque de ações do Tribunal.

Por outro lado, em um segundo plano, os processos fluem ao Tribunal pelo próprio exercício da liberdade constitucional de garantir aos juízes independência judicial. Como produtos de um sistema de direito romano-germânico, e consoante ao um constitucionalismo de Estado Democrático de Direito, os juízes, em regra, gozam fundamentalmente de liberdade de convicção, não se constituindo decisões pregressas um obstáculo para o julgamento da lide de maneira diversa a casos futuros. Isto significa que sempre é possível obter-se uma decisão diferente de um juiz ou tribunal. Neste amplo aspecto, enquanto não submetida a quaestio iuris ao crivo do Supremo Tribunal Federal, que em tese encerraria a escalada judicial, a gama de recursos tende a chegar ao topo da pirâmide judicial na busca de uma palavra final sobre o caso.

Como terceiro e quarto fatores de "engorda" do volume processual é possível mencionar a astúcia advocatícia em manejar o processo até a mais alta Corte do país, fenômeno que não se mostra uma tarefa de expertise seleta diante de códigos permissivos. Um grupo mais ativo de advogados, somado a instrumentos processuais concessivos, é a combinação perfeita para que sejam propostos vários e vários recursos nas instâncias inferiores até sua chegada no Supremo Tribunal Federal, considerado então a última redoma de onde se pode prover a chance de um resultado processual positivo. Como bem nos adverte Claudio Weber Abramo, em casos de litigiosidade morosa "a única barreira é a renda do litigante" (2010, p. 426).

Embora a prática judicial esteja submersa no amplo conjunto de fatores que estimulam externamente o crescimento de processos, como segundo grande motor de tal crescimento se deve à própria dinâmica interna do STF, no exercício de suas competências. Como é cediço, o Supremo Tribunal é composto por 11 Ministros, mas efetivamente apenas 10 trabalham rotineiramente em processos. Como explanado anteriormente, a escolha do Ministro-Presidente da Corte permite que se desincumba regimentalmente o Presidente das funções rotineiras de julgamento massivo em prol da organização e gerenciamento de todo funcionamento do Supremo Tribunal Federal.

Não obstante o dito, a Constituição brasileira retira da tarefa cotidiana de julgar mais três Ministros do Supremo Tribunal Federal, fazendo-os cruzar os bastiões de Brasília até o Tribunal Superior Eleitoral, onde ocupam, também, as tarefas de Ministro daquele Tribunal. Nos termos do art. 119, I, "a", de nossa Carta Magna, o Tribunal Superior Eleitoral é composto por sete Ministros, sendo três deles, no mínimo, eleitos pelo voto secreto dentre Ministros do Supremo Tribunal Federal. Não fosse suficiente, o parágrafo único do mesmo artigo constitucional determina que a eleição do Presidente do TSE dar-se-á pela escolha de um dos membros eleitos do Supremo Tribunal Federal. Ou seja, além das tarefas de julgamento no STF, posto que estes Ministros eleitos para o TSE não são subtraídos da participação das Turmas da Corte Suprema, tal qual acontece com o Presidente desta, o legislador constituinte ainda atribui a estes Ministros emprestados o mister de atuar nos feitos eleitorais, designando um como Presidente, todos pelo período de dois anos, rotativamente.

Um outro fator intestino do funcionamento da Corte Suprema que justifica seu aspecto idiossincrásico acerca do volume processual e que influi na praxis de sua competência se mostra em face do período de trabalho dos juízes. Atualmente o Poder Judiciário é detentor de férias de 60 dias, gozadas coletiva ou individualmente (art. 66, da Lei Complementar nº 35/79, Lei Orgânica da Magistratura). Soma-se a tal período os diversos feriados e recessos, os quais prolongam a atuação dos magistrados nos feitos sobre os quais estão governando.

Não fossem suficientes tais considerações, a praxe processual do Tribunal possui suas peculiaridades que comprimem a marcha de suas funções constitucionalmente atribuídas. Conforme se nota, a Corte promove, em média, oito sessões plenárias por mês. Descontados os meses de recesso devido às férias comuns, são dez meses de trabalho, o que contabiliza aproximadamente 80 sessões por ano. Muito dificilmente a pauta do Tribunal consegue dar conta das necessidades de julgamento coletivo nesse âmbito. Entretanto, o Pleno do STF lida com apenas 0,7 % dos processos congestionados na Corte. Isso porque a maioria das decisões do Tribunal é monocrática, exercidas por cada um dos Ministros.

A consequência desta prática é o tempo de julgamento. Segundo pesquisas contemporâneas2, o tempo médio de espera para um julgamento no STF é de 48 semanas, desde a entrada do processo no Tribunal até sua apreciação de mérito. Ao revés, não existem instrumentos processuais na Corte que permitam uma prática processual mais célere quanto à liberdade do Ministro decidir, cabendo ao talante de cada um dos gabinetes desenvolver instrumentos internos para gerir os processos. Objetivamente, o Regimento Interno é silente, não chegando nem a detalhar prazos máximos para os Ministros permanecerem com processos abertos em suas mãos. Na miríade da permissibilidade, poucos são os instrumentos resolutórios para sanar a morosidade.

Por outro lado, uma outra consequência da praxe do comportamento judicial da Corte se deve ao fato de que os julgamentos são estranhos a um típico julgamento coletivo prévio, no qual, as discussões são feitas antecipadamente e o processo é julgado em um arrazoado conjunto, destacando-se os votos vencidos e vencedores. E claro que, explícita ou inadvertidamente, o excesso de tarefas permite com que haja um afastamento deste modelo. Ao revés, na sistemática adotada pelo Supremo Tribunal Federal, cada um dos Ministros produz seu voto isoladamente e o profere em sessão conjunta. Assim, embora o acórdão seja fruto de um julgamento colegiado, por certo que ele se mostra um somatório de votos e não a síntese de uma discussão prévia. Por mais que seja possível algum debate mais aberto, como de fato existe cotidianamente sobre algum assunto mais controverso, permitindo-se aos Ministros até a reformulação de sua convicção durante o transcorrer do julgamento, é praxe os magistrados já adentrarem as sessões com seus votos preparados, lendo-os monoliticamente a seus pares, o que dificulta a extração de um pensamento coletivo mais apurado.

Por certo, o volume processual do STF possui causas e consequências e as constatações aqui lançadas servem de impressões de um comportamento compulsivo a redução de processos. Neste concerto, ainda falta em muito para que a seletividade seja posta como meta de trabalho. Apesar das mudanças mais recentes, com a inclusão de novos instrumentos processuais (repercussão geral, jurisprudência defensiva, súmulas vinculantes etc), existem questões endêmicas a serem revertidas. Pensar sobre estratégias conducentes a resolver esta questão ainda é um ponto a ser solucionado.

Referências

ABRAMO, Claudio Weber. Tempos de Espera no Supremo Tribunal Federal. In: Revista Direito GV, n. 6, v. 2, jul-dez, Sa~o Paulo: Fundac¸a~o Getu'lio Vargas, 2010, . 423- 442. BRASIL. Constituic¸a~o (1988). Constituic¸a~o da Repu'blica Federativa do Brasil. Brasi'lia: Senado, 1988.

DALLARI, Dalmo de Abreu. O poder dos jui'zes. Sa~o Paulo, Saraiva: 2002.

FALCA~O, Joaquim et alli. I Relato'rio Supremo em Nu'meros. Rio de Janeiro: FGV- RIO, 2011. Acessado em 21/3/2019.

SILVA, Jose' Afonso da. Comenta'rio Contextual a` Constituic¸a~o. 11.ed. Sa~o Paulo: Malheiros, 2016.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Estati'sticas: In: .Acessado em 21.03.2019.

VIERA, Oscar Vilhena. Supremocracia. In: Revista Direito GV, n. 4., v. 2, jul-dez, Sa~o Paulo, 2008, p. 441-464.

__________

1 Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;

b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República;

c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;

d) o "habeas-corpus", sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o "habeas-data" contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal;

e) o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Território;

f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;

g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro;

i) o "habeas corpus", quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator ou o paciente for autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do Supremo Tribunal Federal, ou se trate de crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância;

j) a revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados;

l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;

m) a execução de sentença nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de atribuições para a prática de atos processuais;

n) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;

o) os conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal;

p) o pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade;

q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal;

r) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público;

II - julgar, em recurso ordinário:

a) o "habeas-corpus", o mandado de segurança, o "habeas-data" e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão;

b) o crime político;

III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida:

a) contrariar dispositivo desta Constituição;

b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;

c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.

d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal.

§ 1.º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.

2 Pojeto Meritíssimos. Acessado em 15/7/15.

 

Atualizado em: 27/3/2019 08:13

COORDENAÇÃO

Daniel Barile da Silveira é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela CDH/IGC, da Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília (Unimar). Professor de Direito Constitucional do curso de Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

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