sexta-feira, 27 de novembro de 2020

COLUNAS

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Acerca das competências do Supremo Tribunal Federal

quarta-feira, 17 de abril de 2019

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Ao povo da República dos Estados Unidos da Bruzundanga

Na abertura da XXII Conferência Nacional dos Advogados, no dia 20 de outubro de 2014, na cidade do Rio de Janeiro, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Luís Roberto Barroso apresentou uma lista de sugestões para mudança do Estado Brasileiro.

Como medida para superação dos atrasos e gargalos do direito no Brasil, Barroso sugeriu a redução drástica do foro por prerrogativa de função. Para o Ministro do STF, o foro por prerrogativa é uma "reminiscência aristocrática, sem réplica comparável em outras democracias". Um conjunto grande de autoridades é investigado e processado perante o Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, ao passo que os demais cidadãos o são perante um juiz de 1ª instância1.

Como asseverou o Ministro, os principais problemas do sistema podem ser classificados em três ordens: "(i) trata-se de uma fórmula não republicana, que faz parecer que uns são mais iguais do que outros; (ii) o STF não é aparelhado para esse tipo de função, além de sujeitar o Tribunal a um tipo de contágio político que não é bom; e (iii) o modelo é extremamente disfuncional e se presta a todo o tipo de manipulação de competência da Corte, mediante renúncia a mandato ou desistência de candidatura, entre outros expedientes. Tudo isso compromete a celeridade, induz à prescrição e gera impunidade. Sem mencionar que o julgamento em instância única entra em tensão com tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário"2.

De acordo com o art. 102 da Constituição, o foro por prerrogativa no STF comporta as seguintes classes: i) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional (isto significa 513 deputados e 81 senadores), os Ministros do STF e o Procurador Geral da República; ii) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica, os membros dos Tribunais Superiores, os membros do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática em caráter permanente; iii) habeas corpus quando o paciente for qualquer das pessoas acima referidas; iv) ainda que de forma indireta ao foro por prerrogativa, cabe ao STF julgar o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal.

Esse modelo desloca para a competência originária do STF o julgamento, pelo item ii, de mais de 600 pessoas, sem mencionar o arrastamento no tocante às conexões criminosas que não puderem ser desmembradas.

Barroso defende que o foro por prerrogativa no STF deva se manter apenas ao presidente da República, ao Vice-Presidente, aos Presidentes do Senado, da Câmara e do STF e ao Procurador-Geral da República. O restante seria deslocado para uma Vara Especializada em Brasília, no 1º grau de jurisdição, com titular escolhido pelo STF para um mandato de quatro anos. Ao final do período, seria esse juiz automaticamente promovido para o Tribunal Regional Federal, de forma a evitar retaliações. Além do titular, seriam dispostos ainda juízes auxiliares.

"Das decisões dessa Vara Especializada, caberia recurso ordinário para o STF, conforme a autoridade. Duas razões justificam esta solução de criação de uma Vara no Distrito Federal, em vez de a competência ser da Justiça Estadual: (i) não deixar a autoridade pública sujeita à má-fé ou ao oportunismo político de ações penais em qualquer parte do país; e (ii) neutralizar a influência do poder local, impedindo-se perseguições e favorecimentos. Detalhe importante: a Vara Especializada continuaria competente mesmo após a autoridade deixar o cargo, assim eliminando as idas e vindas do processo. Um modelo simétrico poderia ser aplicado às ações de improbidade administrativa"3.

A preocupação do legislador constituinte era garantir que apenas o Tribunal Supremo, em seu colegiado, distante dos fatos, pudesse oferecer um julgamento - não totalmente - mais imune às cóleras públicas e midiáticas.

Com base no pensamento de Luís Roberto Barroso, vemos como solução a criação de um Tribunal por Prerrogativa de Função, que assumiria todas as competências conferidas ao STF no art. 102, I, b, c e d, inclusive em relação à infração penal comum cometida por Presidente da República.

Este Tribunal seria formado por quatro juízes e estaria diretamente vinculado ao próprio Supremo Tribunal Federal, responsável pela indicação de seus membros. Os membros a serem indicados para a função devem preencher os mesmos requisitos para o cargo de Ministro do STF, isto é, idade mínima de trinta e cinco anos, ser brasileiro nato, cidadão em dias com suas obrigações políticas, sem filiação partidária, impossibilidade de cumulação com outras funções, reputação ilibada e notório conhecimento jurídico, independentemente de serem ou não juízes de carreira. Os indicados exerceriam o cargo para um mandato de oito anos ou até completarem setenta e cinco anos.

Pensamos que um mandato de oito anos é mais adequado para garantir a continuidade e a celeridade processual, evitando-se que, durante os mandatos parlamentares ou executivos, ocorram sucessivas trocas no exercício da função. Ao final do mandato, o juiz volta às suas funções anteriores. O fato de tal indicação ser feita exclusivamente pelo STF tem o condão de garantir, por si só, a independência e autonomia do exercício da função.

No Tribunal, os processos seriam distribuídos eletronicamente a cada um dos quatro juízes, responsáveis pela instrução, no caso de inquéritos, e que julgariam os casos de forma monocrática. Da decisão, a fim de se manter o respeito ao duplo grau de jurisdição, caberia recurso ordinário para o Plenário, formado pelos três juízes da Corte que não participaram da primeira decisão, o que seria suficiente para criar, assim, um duplo grau jurisdicional, conforme art. 144, II, do Código de Processo Civil.

Dos julgamentos do Pleno, ao STF seria admitido apenas recursos extraordinários, quando houvesse ofensa à Constituição Federal, ocasião em que deveria, igualmente, ficar comprovada a existência de repercussão geral.

Como forma de se evitar abusos como acima visualizado, mesmo com o encerramento da função específica, os processos obedeceriam ao sistema de perpetuatio jurisdictionis, mantendo-se no Tribunal de Prerrogativa, desde que lá se tenha iniciado pelo exercício da função ou mandato. Pensamos que, no cotejamento entre os valores envolvidos, a manutenção do processo na Corte é medida que mais se afina com um primado de justiça, evitando-se interrupções que podem conduzir ao esfacelamento da vertente punitiva do Estado.

A medida opera todas as necessidades democráticas: i) a existência de um foro por prerrogativa afasta os exercentes de cargos das cóleras locais, preservando-lhes uma discussão mais técnica; ii) cria-se a possibilidade de duplo grau de jurisdição ordinário; iii) garante-se a independência dos juízes que irão exercer tal encargo; iv) não furta do STF as análises extraordinárias de ofensa à Constituição, embora diminua-lhe consideravelmente a carga de processos, para os quais não se encontra devidamente aparelhado; v) impede-se o abuso de direito como forma a dificultar a persecução do Estado.

E, mais importante, a criação do referido Tribunal permitirá, em conjunto com outras medidas, que o Supremo Tribunal Federal se dedique com mais atenção e qualidade à sua função precípua: a de exercer o controle de constitucionalidade no plano abstrato.

Outrossim, o gargalo sufocante do STF diz respeito, principalmente, às suas competências recursais, tanto ordinárias quanto extraordinárias. Como já dissemos, 87% dos processos que chegaram à Corte em 2015 decorreram de recursos, tanto aqueles atinentes à competência recursal ordinária (art. 102, II), quanto à competência recursal extraordinária (art. 102, III)4.

Devemos nos concentrar, neste tocante, na competência recursal ordinária. De acordo com o art. 102, II, da Constituição Federal, cabe recurso ordinário ao STF de: a) habeas corpus, mandado de segurança, habeas data e mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão; b) crimes políticos.

Em realidade, tal competência aparenta-se de pequena magnitude. Todavia, como consta do relatório Supremo em Números, entre 1988 e 2009, chegaram ao STF 95.306 processos, isto é, 7,8% do total, advindos do âmbito ordinário5. Embora pareça pouco relevante, o certo é que tal quantia representa praticamente o mesmo número de processos - no total - que chegaram à Corte em 20156. Ao depois, nenhuma mudança real ocorrerá na seara de trabalho da Corte se deixar de considerar a reforma de alguma de suas competências.

Não é só. O envio de tais recursos ao Supremo em nada auxilia na transformação da Corte em um inequívoco Tribunal Constitucional, que deve ser a guia principal para a reforma da instituição.

Claro que tal competência tem sua razão de ser. No caso da alínea a, nota-se que não é qualquer recurso de remédio constitucional que chega à Corte, mas apenas aqueles decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, isto é, quando tais remédios possuem competência originária em tais Tribunais. Além disso, tal esfera recursal realiza o princípio do duplo grau de jurisdição.

Já no caso da alínea b, quis-se conferir à Corte o papel de decidir em última instância acerca dos crimes políticos, de especial relevo para a sociedade, mormente após o longo hiato autoritário enfrentado pelo Brasil entre 1964 e 1985. Da mesma forma, aplica-se o duplo grau de jurisdição.

Pensamos, todavia, que as questões comportam soluções distintas, mas que, em ambos os casos, afastam tais competências do Supremo.

No caso da alínea a, isto é, dos recursos contra remédios constitucionais de competência originária dos Tribunais Superiores, o duplo grau de jurisdição poderia ser resolvido internamente. Assim, quando distribuídos tais remédios aos Tribunais, comportam eles julgamento imediato pelas suas Turmas ou por um de seus Ministros - monocraticamente -, realizando-se o duplo grau com o recurso ao próprio Plenário.

Poder-se-ia argumentar que tal solução não realiza o princípio em comento, uma vez que a decisão será desafiada no mesmo Tribunal. Mas também se olvida que na esmagadora maioria dos casos, o duplo grau se realiza dessa forma. Assim, com a decisão de 1ª instância, opõe-se recurso para o Tribunal ao qual pertence o magistrado de 1ª instância. A única diferença é que aquele que julgou em primeira instância, ainda que venha a fazer parte do corpo de segunda instância, estará impedido de participar do julgamento recursal (art. 144, II, do Código de Processo Civil). A solução é simples: da decisão monocrática ou da Turma passa a caber recurso ordinário ao Plenário, estando impedido de atuar em tal julgamento aquele ou aqueles que participaram da primeira decisão.

Já com relação aos crimes políticos, entendemos que tais competências podem ser conferidas ao Tribunal de Prerrogativa, sendo vedado apenas que o juiz - ou a Turma - que proferiu a primeira decisão participe do julgamento do recurso pelos demais membros do Tribunal.

Em ambos os casos, ao STF caberia apenas recurso extraordinário quando demonstrada ofensa à Constituição Federal e desde que presente a já mencionada repercussão geral.

Dessa forma, o Supremo estaria preocupado com questões abstratas de controle de constitucionalidade, ou questões que embora concretas foram abstrativizadas, não devendo jamais se converter em Tribunal preocupado com a ordinarização de recursos, o que lhe induz, por exemplo, a realizar análises probatórias, absolutamente incompatível com a seriedade e a importância que se espera de um Tribunal Constitucional.

___________

1 BARROSO, Luís Roberto. Estado, Sociedade e Direito.

2 BARROSO. Op. cit.

3 BARROSO. Op. cit.

4 BORGES DE OLIVEIRA, Emerso Ademir. Curso de jurisdição constitucional. p.225.

5 FALCÃO; CERDEIRA; ARGUELHES. I Relatório Supremo em Números: O Múltiplo Supremo. p.16.

6 A mesma preocupação dominava os quadros da Suprema Corte ainda em 1983, ao se constatar que o número de processos entrados saltou de 997 em 1943 para 4.222 naquele ano. "Este número reflete enorme aumento no número de entradas de processos durante os anos 50 e 60, seguido de um aumento mais moderado nos anos 70 e no início dos anos 80. O crescimento do acúmulo de processos na Corte (...) mostra que o acúmulo de processos na Corte em 1983 foi quase o dobro daquele de 1963 e mais de quatro vezes aquele de 1943". BAUM, Lawrence. A Suprema Corte americana. p.160.

 

Atualizado em: 17/4/2019 07:44

COORDENAÇÃO

Daniel Barile da Silveira é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela CDH/IGC, da Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília (Unimar). Professor de Direito Constitucional do curso de Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

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