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Emendas parlamentares: Explicando pela teoria dos jogos a relação entre Executivo e o Legislativo*

Gabriel Silva Borges

A constatação de que a melhor decisão estratégica a ser tomada entre cada jogador é sem dúvida a colaboração mútua entre si, fortalecendo as premissas do presidencialismo de coalizão, dado o uso da racionalidade de cada jogador para garantir a ambos as melhores recompensas.

terça-feira, 22 de outubro de 2019

Atualizado às 11:58

A teoria dos jogos estuda cenários onde existem vários interessados em otimizar os próprios ganhos, às vezes em conflito entre si.

Conforme ensina Sartini, "a teoria dos jogos é uma teoria matemática criada para se modelar fenômenos que podem ser observados quando dois ou mais agentes de decisão interagem entre si. Ela fornece a linguagem para a descrição de processos de decisão conscientes e objetivos envolvendo mais do que um indivíduo.". Ou seja, a teoria dos jogos nada mais é do que o estudo da tomada de decisões, baseadas nas opções de escolha de cada um dos jogadores, a fim de se obter o melhor resultado para si.

A teoria dos jogos foi sistematizada pelo matemático John von Neumann e pelo economista Oskar Morgenstern em 1944. Desde então, a teoria tem sido utilizada para entender o funcionamento da lógica da interação estratégica e as relações de interdependência entre as pessoas. Seja em situações de competição ou de cooperação, as decisões têm resultados e afetam os outros envolvidos. Esse é o centro de estudo da teoria dos jogos.

Seguindo adiante, é importante esclarecer que a teoria dos jogos tem muitas aplicações e pode ser usada em campos simples como jogos de estratégia, ou complexos como na administração, ciência política, economia e até mesmo nas pesquisas sobre inteligência artificial.

As primeiras aplicações da teoria dos jogos para filosofia e ciência política ocorreram ainda durante os anos 50, durante a qual conceitos de jogos na forma extensiva, jogador fictício, jogos repetidos, e o valor de Shapley foi desenvolvido.

Desde então, até os dias de hoje, a teoria dos jogos vem sendo aplicada para aprimorar as análises dos fenômenos políticos, o que nos leva ao cerne deste artigo, onde é apresentada a análise do pagamento de emendas parlamentares pelo Poder Executivo, como instrumento de apoio na arena legislativa. De forma mais objetiva, o artigo traz a análise da votação da SIP 1/17, solicitada pela PGR contra o ex-presidente Michel Temer, acusado de cometer o crime de corrupção passiva no caso JBS. A princípio, são apresentados os conceitos e normas que fundamentam o pagamento de emendas parlamentares e como isso é utilizado pelo Poder Executivo em troca de apoio do Poder Legislativo para o avanço, ou não, de matérias de interesse. Em seguida, apresenta-se o conceituado jogo de Nash, utilizado no presente artigo para analisar a modelagem aplicada ao caso da votação da SIP 1/17 e, por fim, as conclusões sobre os fatores que levaram a sua rejeição.

O funcionamento das emendas parlamentares e seu pagamento em troca de apoio

O orçamento público, materializado por meio da lei Orçamentária Anual (LOA), é definido como um "instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas previstas." (BRASIL, 2015)

Conforme o art. 165 da CF, o poder de iniciativa de todas as leis orçamentárias é restrito ao presidente da República, cabendo ao parlamento apreciar o conteúdo do PLOA (Projeto da LOA), enviado pelo Poder Executivo. Sendo assim, o orçamento público Federal é o instrumento que estabelece a previsão de receitas e despesas para cada ano. A construção da peça orçamentária é realizada pelo governo Federal e encaminhada para o Congresso Nacional onde deve ser aprovada para que assim possa ser executada e passe a valer para o ano seguinte. Dessa forma, o governo formula a proposta e os deputados e senadores a aprovam com ou sem modificações.

Cabe destacar, porém, que durante o processo de votação do orçamento no Congresso Nacional, os deputados e senadores, podem incluir na proposta encaminhada pelo Poder Executivo, despesas que devem ser gastas conforme suas indicações, sem discussão e aprovação dos demais pares, são as chamadas emendas parlamentares.

As emendas parlamentares ao orçamento público federal foram resgatadas com a promulgação da CF de 1988 (de acordo com o texto anterior somente órgãos colegiados detinham essa prerrogativa), e desde então costumam ser destinadas aos municípios onde os parlamentares detém o seu maior colégio eleitoral, para que assim possam fortalecer os laços políticos e viabilizar promessas de campanha.

Até o ano de 2014, as emendas parlamentares apresentadas ao orçamento anual eram não impositivas, ou seja, não havia a obrigatoriedade do seu pagamento pelo governo federal, o que fortalecia os instrumentos de barganha política do Poder Executivo perante o Poder Legislativo, isso porque o pagamento de emendas ficava condicionado ao apoio dos parlamentares a votações de matérias importantes para a viabilização das políticas públicas de governo. Um exemplo disso aconteceu em dezembro de 2014, quando o governo da então presidente Dilma Rousseff definiu que só liberaria para cada parlamentar até R$ 10,8 milhões em emendas, porém, se o Congresso votasse um projeto de lei que alterava a meta fiscal do governo esse valore poderia chegar até R$ 11,6 milhões.

Após severas discussões acerca da obrigatoriedade do pagamento de emendas parlamentares, que durou cerca de 15 anos, foi aprovada pelo Congresso Nacional a emenda constitucional 86/15 que previu a inclusão de emendas parlamentares individuais, de execução obrigatória, ao orçamento público federal. Desde então o Poder Executivo perdeu parte do seu poder de barganha, ficando definido que o Poder Executivo ficaria obrigado a partir de então a liberar até 1,2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior para as emendas apresentadas por parlamentares, sendo que desse total, 50%, ou seja, 0,6% do valor permitido, deveriam ser aplicados na área de saúde. Para 2019, por exemplo, cada parlamentar pode propor R$ 15,4 milhões em emendas impositivas, valor que poderia ser distribuído em até vinte e cinco emendas, sendo que ao menos metade do valor total de emendas deveriam ser alocadas na saúde (7,6 milhões).

Ainda em 2015, o art. 68 da lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2016 trouxe a obrigatoriedade de execução de emendas de bancada estadual no percentual de 0,6% da RCL realizada no exercício de 2015. Para 2019, por exemplo, as bancadas estaduais puderam propor R$ 169,6 milhões em emendas impositivas, valor que foi distribuído em até seis emendas por bancada, tendo sido alocada ao menos uma para a área de educação, uma para a saúde e uma para segurança pública.

Vale esclarecer ainda que o § 12 da EC dispõe ainda que o caráter mandatório da execução orçamentária das emendas é extinto quando estas apresentam algum impedimento técnico para o seu cumprimento, irregularidades no beneficiário ou proposta de trabalho com inconsistências, que são alguns exemplos dos chamados impedimentos técnicos.

Tendo-se que ciclo orçamentário envolve basicamente as etapas de elaboração da proposta, discussão, votação e aprovação da lei, execução e, controle de avaliação, a apresentação de emendas acontece nas primeiras fases do ciclo, nas quais os parlamentares apreciam, adequam e autorizam o PLOA. Além disso, as comissões permanentes do Senado e da Câmara também podem apresentar entre quatro e oito emendas, dependendo de suas especificidades com relação às áreas temáticas do orçamento, porém elas não são impositivas, ou seja, o governo não é obrigado a liberar os valores.

Todas as emendas devem primeiramente ser aprovadas pela Comissão Mista de orçamento do Congresso Nacional, e para que isso aconteça os parlamentares precisam apresentar um plano de trabalho para a emenda, indicando o motivo para destinar o dinheiro, as licenças necessárias para sua execução, o projeto (caso se trate de obra) e o cronograma de implementação. Se o plano não for apresentado no prazo ou tiver erros e inconsistências, a emenda pode ficar de fora do orçamento.

Seguindo adiante, após a inclusão de emendas na peça orçamentária e aprovado o orçamento, inicia-se o processo de empenho destes valores, que nada mais é do que um compromisso do governo de que fará o investimento determinado na emenda. Mas nem todos os empenhos são pagos imediatamente. É nesse momento que o Poder Executivo inicia o que ainda restou do seu poder de barganha junto ao Legislativo, isso porque, além do governo determinar o melhor momento para que os valores empenhados sejam efetivamente pagos, é possível determinar o contingenciamento de parte dos valores incluídos no orçamento. O contingenciamento, é o bloqueio provisório dos gastos públicos com o objetivo de evitar que as despesas superem as receitas, sendo que a cada ano, após a sanção da lei orçamentária, o governo federal edita um decreto de contingenciamento, com o cronograma de liberação dos recursos, por órgão público, sendo que os recursos são liberados posteriormente, ao longo do ano, à medida que a meta vai sendo atingida.

Para o ano de 2019, por exemplo, as emendas individuais apresentadas por deputados e senadores ao orçamento vão sofrer um corte de R$ 2,3 bilhões. O número, equivalente a 26,4% das emendas de execução obrigatória, foi divulgado em março deste ano e integra o contingenciamento geral de R$ 42,1 bilhões que será feito nas despesas deste ano.

Com o bloqueio, os parlamentares terão à disposição para execução, conforme uma programação definida pelo Executivo, R$ 6,4 bilhões, o que dá aproximadamente R$ 10,8 milhões por congressista (513 deputados e 81 senadores).

No total, deputados e senadores apresentaram R$ 9,1 bilhões em emendas ao orçamento deste ano. O valor de execução obrigatória é um pouco menor, de R$ 8,7 bilhões. É sobre este montante que incidiu o contingenciamento.

Diferente de governos anteriores, o atual governo, do presidente Jair Bolsonaro, tem demonstrado resistência em se utilizar das negociações para o pagamento de emendas parlamentares em troca de apoio às suas pautas legislativos, o que tem gerado grandes problemas no encaminhamento das suas demandas no Congresso Nacional. Exemplo disso, foi a perda de vigência de diversas medidas provisórias, entre elas a que criava um marco legal do saneamento básico brasileiro e que poderia levar a 100 milhões de brasileiros a ter água e esgoto tratado em suas casas.

Em contraponto as ações do governo atual, um dos maiores negociadores de emendas parlamentares, foi o governo do ex-presidente Michel Temer, que em toda a história do presidencialismo de coalizão no Brasil, foi o presidente que mais pagou emendas parlamentares durante o seu mandato1, que durou menos de dois anos e conseguiu realizar reformas importantes com o apoio do Congresso Nacional, além de conseguir apoio para rejeitar dois pedidos de solicitação de instauração de processo a pedido da PGR.

Prova clara de que o pagamento de emendas é utilizado nas negociações políticas é que durante a votação da primeira denúncia, com base na colaboração de acionistas e executivos da J&F, o então ministro da Secretaria de Governo, Antônio Imbassahy (PSDB-BA), chegou a ser flagrado no plenário negociando a liberação de emendas com parlamentares da base aliada. Além disso, nos meses em que a PGR apresentou as denúncias contra o ex-presidente Michel Temer, o Palácio do Planalto chegou a ultrapassar a marca de R$ 1 bilhão em emendas parlamentares liberadas.

A estratégia para garantir apoio no Congresso deu certo em ambas as denúncias apresentadas, quando a PGR apresentou a primeira denúncia contra Temer, por exemplo, foram liberados R$ 2 bilhões e logo em seguida foram liberados outros R$ 2,2 bilhões para os parlamentares, que arquivaram a primeira denúncia. Posteriormente, na segunda denúncia, foi liberado R$ 1,04 bilhão e próximo a votação em plenário do pedido de solicitação de instauração de processo, foram liberados mais R$ 76,6 milhões para emendas.

A menos de um ano para as eleições, período este que tramitaram as denúncias na Câmara, conseguir liberar verbas para suas emendas é fundamental para os deputados. Por meio das emendas, eles garantem dinheiro para obras e ações em suas bases eleitorais, o que normalmente se transforma em votos e apoio de prefeitos e lideranças locais.

A atenção garantida aos parlamentares em suas demandas locais ajuda a explicar em parte o alto grau de fidelidade que Temer conseguiu alcançar no Congresso. Apesar de ter aprovação pequena na sociedade - segundo levantamento da CNI, apenas 3% aprovavam sua gestão, e segundo levantamento do Instituto Datafolha, apenas 5% aprovavam seu governo, o Palácio do Planalto não enfrentou dificuldades para aprovar a maioria dos projetos prioritários para o governo em 2017. Em média, 75% dos congressistas votaram alinhados com o governo federal ao longo dos últimos 14 meses de governo, período em que Michel Temer esteve à frente da Presidência da República.

Por fim, cumpre esclarecer aqui que, caso não tivesse ocorrido a negociação do pagamento de emendas parlamentares, o cenário político e nacional poderia ser outro totalmente diferente nos dias de hoje. Isso será demonstrado adiante a partir da modelagem do pagamento de emendas parlamentares ou não no caso da solicitação de instauração de processo 1, no equilíbrio de Nash.

Exemplo com o dilema do prisioneiro

O exemplo mais comum para a teoria dos jogos é chamada de "Dilema do Prisioneiro", onde dois criminosos capturados são presos separadamente e podem cumprir uma pena alta de 10 anos. Durante o interrogatório são oferecidas a eles duas possibilidades:

Confessar o crime: redução da pena para 3 anos caso o outro prisioneiro também confesse. Se o parceiro não confessar, este prisioneiro é bonificado com a liberdade;

Não confessar o crime: caso não haja confissão de ambas as partes, os investigadores não podem prendê-los pelo crime maior que cometeram e a pena será de apenas 1 ano.

Por este dilema, cada um dos prisioneiros poderá trair ou ficar em silêncio, porém nenhum sabe qual será a ação do outro e isso resultaria em penas diferentes para cada um. A combinação de possibilidades é apresentada abaixo:

Figura 2 - A combinação de Possibilidades

t

No caso de um testemunhar e outro não, este se beneficiará sozinho obtendo a liberdade, enquanto o outro passará a pena completa de 10 anos na prisão.

Caso nenhum dos dois prisioneiros revele a verdade, os investigadores não podem prendê-los pelo crime maior que cometeram. Também, se os dois revelarem a verdade, ambos terão suas penas reduzidas. Nestes dois casos, eles cooperam entre si e nenhum prejudica o outro.

O fato de um prisioneiro não saber qual vai ser a ação do outro, demonstra que cada um tem a possibilidade de se prejudicar ou se beneficiar com o que

escolherem. Neste caso, a melhor escolha será a confissão.

Foi a partir de exemplos como este que a teoria dos jogos passou a ser analisada cientificamente por economistas e matemáticos. Um dos mais famosos foi John Nash.

Teoria dos jogos de John Nash

Os estudos sobre a teoria dos jogos tornaram-se ainda mais desenvolvidos com os estudos do matemático John Forbes Nash, sobre a escolha de indivíduos em situações que envolvem concorrência.

A partir de exemplos como do dilema do prisioneiro, John Nash desenvolveu a teoria com seu conceito mais conhecido como equilíbrio de Nash. A estratégia de equilíbrio, segundo ele, é tomar a decisão que é melhor para cada prisioneiro.

Este equilíbrio acontece no caso de os dois prisioneiros revelarem o crime e cooperarem, pois o benefício é garantido para ambos. O prisioneiro que não testemunha corre o risco de ficar mais tempo preso se o outro revelar o crime cometido.

O dilema dos prisioneiros possui somente um par de ações configurando um equilíbrio de Nash:

  • (trai, trai) é um equilíbrio de Nash, pois dado que o jogador 2 escolheu trair a melhor escolha para o jogador 1 é trair, já que essa alternativa oferece um pagamento maior que cooperar. Além disso, dado que o jogador 1 escolheu trair, o jogador 2 não possui nenhuma escolha melhor que trair também.
  • (coopera, coopera) não é um equilíbrio de Nash, pois se o jogador 1 escolher cooperar o pagamento que o jogador 2 receberá ao escolher trair é maior que escolher cooperar.
  • (coopera, trai) não é um equilíbrio de Nash, pois dado que o jogador 2 escolhe trair, o jogador 1 teria um pagamento maior escolhendo trair também.
  • (trai, coopera) não é um equilíbrio de Nash, pois dado que o jogador 1 escolhe trair, o jogador 2 teria um pagamento maior escolhendo trair também.

Com esses exemplos, a teoria dos jogos começou a ser ampliada para várias outras áreas além da Economia e da Matemática, e neste artigo será aplicada ao caso da estratégia política utilizada pelo ex-presidente Michel Temer, com o pagamento - ou não - de emendas para a garantia de apoio na votação da solicitação de instauração de processo 1 de 2017.

Modelagem do jogo do pagamento de emendas parlamentares em troca de apoio legislativo

Apresentado a modelagem proposta, desenvolvida na lógica do embate direto entre vantagens e desvantagens para o presidente Michel Temer e os deputados membros da 55ª Legislatura, na aprovação ou não do recebimento da solicitação de instauração de processo 1 de 2017, que poderia viabilizar a reeleição e fortalecer as ações políticas nos estados desses deputados caso votassem contra o recebimento da denúncia e livrar o presidente Michel Temer de ser investigado, ou não fortalecer as suas ações políticas e permitir que o ex-presidente Michel Temer fosse investigado, caso votassem pelo recebimento da denúncia.

A situação pode ser modelada em um jogo no qual pode-se considerar como jogadores o ex-presidente Michel Temer e os deputados membros da 55ª Legislatura. Para cada um deles considero uma possibilidade de duas estratégias, conforme demonstrado no quadro abaixo.

Figura 3 - Estratégias

t

Deputados membros da 55ª Legislatura ex-presidente Michel Temer pagar emendas parlamentares em sua integralidade Não pagar emendas parlamentares em sua integralidade Votar contra o prosseguimento da denúncia (l) 2,2 (c) -2,-1 Votar favorável ao prosseguimento da denúncia -2,-1 (c) -2,-2

De acordo com o quadro acima, a situação de equilíbrio do Jogo ocorre quando o ex-presidente Michel Temer opta pelo pagamento de emendas parlamentares e os deputados membros da 55ª Legislatura optam por votar contra o recebimento da denúncia.

Isto acontece porque sob a lógica da interação estratégica, segundo a qual os participantes optam pelas melhores opções em face das alternativas dos seus pares, tem-se a seguinte situação: quando o presidente Michel Temer paga as emendas parlamentares, a maior recompensa de coluna (c), isto é, dos deputados membros da 55ª Legislatura, é obtida com a decisão de votarem contra o prosseguimento da denúncia.

Desse modo, a área de interseção entre linha e coluna, tal como evidenciado no quadro, se localiza justamente no par "2, 2", obtido quando o presidente Michel Temer paga efetua o pagamento de emendas parlamentares, e os deputados membros da 55ª Legislatura votam contra o recebimento da, e este é o Equilíbrio de Nash do jogo em análise.

Conclusão

Por intermédio da modelagem do jogo "DO PAGAMENTO DE EMENDAS PARLAMENTARES EM TROCA DE APOIO LEGISLATIVO", foi possível concluir a importância do uso da Teoria dos Jogos para a compreensão da melhor construção de um cenário político em que tanto o chefe do Executivo, como membros do Legislativo, se colocam como jogadores em um cenário de "ganha-ganha", durante o processo de tomada de decisão de aceitar ou não o recebimento da solicitação de instauração de processo, dada as condições políticas de cada jogador e seus instrumentos para influenciar a tomada de decisão de cada jogador - pagamento de emendas parlamentares e fortalecimento de ações políticas nos estados dos deputados.

Pelo formato da modelagem apresentada, foi possível conhecer à luz da Teoria dos Jogos, a constatação de que a melhor decisão estratégica a ser tomada entre cada jogador é sem dúvida a colaboração mútua entre si, fortalecendo as premissas do presidencialismo de coalizão, dado o uso da racionalidade de cada jogador para garantir a ambos as melhores recompensas.

Tal entendimento pode ser compreendido por intermédio de um exercício simples e teórico que apresenta uma situação hipotética sobre as possibilidades de ganhos e perdas em um cenário político sensível e que pode apresentar de forma clara a melhor visão para a obtenção por ambos os jogadores dos resultados desejados e que acarretaram em resultados positivos para os jogadores, sem se levar em consideração outros agentes, como os deputados de oposição e interesses da sociedade brasileira.

Cumpre esclarecer que a conclusão aqui apresentada não teve como objeto definitivo análise completa do cenário político posto, tendo que seria possível a inclusão de outros agentes na situação posta pelo artigo. Porém, buscou-se apresentar na modelagem proposta ferramenta de análise política teórica para a melhor escolha de cada agente diante da aplicação à Teoria dos Jogos ao tema, sendo possível, pela situação problema apresentada, alcançar abordagens mais profundas que comprovem que o pagamento de emendas parlamentares servem de instrumento de negociação política em troca de apoio às pautas do Executivo pelo Poder Legislativo.

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*O pagamento de emendas parlamentares como instrumento de garantia de apoio do Legislativo para pautas do Executivo - O caso da rejeição da Solicitação de Instauração de Processo contra o ex-presidente Michel Temer - SIP 1/2017.

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BRASIL. Câmara dos Deputados. Resolução nº 3, de 2015-CN.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015.

BRASIL. lei 13.242, de 30 de dezembro de 2015

BRASIL. Lei nº 13.707, de 14 de agosto de 2018

Portaria Interministerial. Lei nº 424, de 30 de dezembro de 2016

SARTINI, B., GARBUGIO, G., BORTOLOSSI, H., SANTOS, P. & BARRETO, L. 2004. Uma Introdução a Teoria dos Jogos. II Bienal da SBM - Universidade Federal da Bahia. Clique aqui.

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t*Gabriel Borges é consultor de relações governamentais da BMJ Consultores Associados

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