Natureza jurídica das decisões dos tribunais de contas e seus reflexos

Os Tribunais de Contas surgiram pela necessidade e importância de se estabelecer mecanismos de controle da gestão e finanças públicas, visando uma adequada administração e a correta aplicação dos recursos públicos.

A sua criação partiu da primeira Constituição republicana de 1891, tendo como precursor o constituinte Rui Barbosa. Que, ainda no período de regime provisório, exarou Decreto criador da Corte de Contas, ato que definiu os conceitos básicos que até hoje qualifica este órgão auxiliar.

Na exposição dos motivos que ensejaram o Decreto em referência, apresenta Rui Barbosa:

"É, entre nós, o sistema de contabilidade orçamentária defeituoso em seu mecanismo e fraco na sua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inadiável de reorganizá-lo; e a medida que vem propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil."

A Administração Pública deve sempre atuar visando satisfazer o interesse público, então, torna-se indispensável a existência de mecanismos à disposição dos administrados, constitucionalmente previstos, para possibilitar a verificação da regular atuação da Administração de modo impedir a prática de atos irregulares, ilegítimos, lesivos ao cidadão e à própria coletividade, ou que possibilitem a reparação dos danos decorrentes de suas práticas.

Percebe-se assim, atualmente, a manutenção da essência do Tribunal de Contas, ao servir de fiscalizador administrativo, contábil, financeiro e orçamentário, o qual atualmente se apresenta no Título IV, Capítulo I, Seção IX, da Constituição Federal.

A figura dos Tribunais de Contas se apresenta nos Arts. 70 e seguintes, da CF, atribuindo ao Poder Legislativo o controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública Direta, Indireta e das entidades, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Além de estabelecer a obrigatoriedade de prestar contas, qualquer Pessoa Física ou Jurídica, Pública ou Privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a Administração Pública responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Suas funções estão elencadas no Art. 71, da Carta Magna, quais sejam:

Art. 71. (...)

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Em vista disso, as funções dos Tribunais de Contas estão expressas no texto constitucional, entendendo ainda o STF que a atividade que exerce, recebe-a diretamente da Constituição, que lhe define as atribuições.

É evidente a ampla competência destas Cortes perante a Administração, na medida em que exerce função fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa, ouvidoria e pedagógica.

Conforme já dito, a Corte de Contas julga as contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, bem como as contas de qualquer responsável que der causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

Também responsável por apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de pessoal no âmbito da Administração Direta e Indireta, tais como, admissão, aposentadoria, reforma e pensão, além de fixar os coeficientes dos Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

E, além das competências previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas por meio de leis específicas, dentre as quais se destacam a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitações e Contratos, e a lei 4.320/64 que trata de normas gerais de Direito Financeiro.

2. Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas

O Tribunal de Contas consolidou-se no importante papel de proteção ao bem público, ficando claro que o mesmo não pertence a nenhum dos três poderes, sendo órgão de auxílio do Poder Legislativo, no exercício do controle externo da Administração. A melhor doutrina aponta que, mesmo tendo como função precípua a de auxiliar, tem natureza jurídica de órgão autônomo, como ocorre com o Ministério Público.

Nesta senda, importante elucidar acerca das decisões dos Tribunais de Contas, a sua eficácia e seus reflexos na condição de órgão do controle externo, auxiliar do Poder Legislativo.

3. Tribunais de Contas: órgão julgador x órgão auxiliar

A CF, ao estabelecer que o controle externo, a cargo do Poder Legislativo, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas competindo julgar as contas dos administradores e demais responsáveis, traz à tona questionamento no que se refere à função desta Corte.

O doutrinador Oswaldo Aranha Bandeira de Mello afirma que:

"O Tribunal de Contas só possui função administrativa de acompanhar a execução orçamentária e apreciar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Não teve o texto em causa o objetivo de investi-la no exercício de função judicante, quando se expressou que lhe caberia julgar as referidas contas. Visou apenas lhe conferir a competência final na ordem administrativa sobre o assunto. Se tidas como bem prestadas, estaria encerrado o trabalho pertinente à sua apuração, com a quitação que mandaria passar a favor dos que as ofereceram. Ao contrário, se entendesse caracterizado alcance relativo a dinheiro ou bem público, no exercício dessa função, determinaria que pagassem o considerado devido, dentro do prazo por ele fixado, e, não satisfeita a determinação, lhe caberia proceder contra eles na forma de direito." (MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Vol. 2. Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 171)

O Art. 71, II, da Carta Magna ao apresentar a função de "julgar", acendeu discussão sobre a existência ou não da atividade jurisdicional exercida pelos Tribunais de Contas.

Como um dos defensores que negam o exercício de poder jurisdicional pelos Tribunais de Contas, Carlos Ayres Britto assevera que:

"Os Tribunais de Contas não exercem a chamada função jurisdicional do Estado. Esta é exclusiva do Poder Judiciário e é por isso que as Cortes de Contas: a) não fazem parte da relação dos órgãos componenciais desse Poder (o Judiciário), como se vê da simples leitura do art. 92 da Lex Legun; b) também não se integram no rol das instituições que foram categorizadas como instituições essenciais a tal função (a jurisdicional), a partir do art. 127 do mesmo Código político de 1988. Note-se que os julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas não se caracterizam pelo impulso externo ou non-ex-officio. Deles não participam advogados, necessariamente, porque a indispensabilidade dessa participação apenas se dá no âmbito do processo judiciário (art. 133 da CF). Inexiste a figura dos 'litigantes' a que se refere o inciso LV do art. 5º da Constituição. E o 'devido processo legal' que os informa somente ganha os contornos de um devido processo legal (ou seja, com as vestes do contraditório e da ampla defesa), se alguém passa à condição de sujeito passivo ou acusado, propriamente." (BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIQUEIREDO, Carlos Maurício (Coord.), NÓBREGA, Marcos (Coord.). Administração pública: direitos administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 97-109, p. 104-105)

No entanto, importante ressaltar que, embora não defender que o Tribunal de Contas não se trata de função jurisdicional, este exerce sim julgamento técnico de contas. De igual entendimento, Pontes de Miranda se baseia ainda em fatores históricos:

"Desde 1934, a função de julgar as contas estava, claríssima, no texto constitucional. Não havíamos de interpretar que o Tribunal de Contas julgasse, e outro juiz as julgasse novamente depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem. Ou o Tribunal de Contas julgava, ou não julgava. O art. 114 da Constituição de 1937 também dizia, insofismavelmente: 'julgar das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos'. (...) foi a Constituição de 1934 que lhe deu caráter de corpo de julgamento, o que as leis ordinárias não podiam fazer. (...) A que poder pertence o Tribunal de Contas na Constituição de 1937? (...) Ao Poder Judiciário, posto que de modo especial, como função, sim; como órgão, não. Era um tribunal e julgava. Não importa o caráter à parte que teve; isso não lhe tirava a função de julgar. Tanto quanto ao Tribunal de Contas de 1934, ao Tribunal de Contas de 1937 reconhecêramos função judiciária. (...) a Constituição de 1946 teve o Tribunal de Contas como órgão (auxiliar) do Poder Legislativo. Mas a função de julgar ficou-lhe. No plano material, era corpo judiciário; no formal, corpo auxiliar do Congresso Nacional." (PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967. Com a Emenda 1, de 1969. Tomo III (arts. 32-117). 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1973, p. 251, 250 e 248)

Apesar de haver interpretação de que a atividade do Tribunal de Contas é de natureza técnica facilitadora da deliberação final pelo Legislativo, a jurisdição de contas é o juízo constitucional das contas. A função é privativa do Tribunal instituído pela Constituição Federal para julgar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Até o mesmo o Poder Judiciário não tem função no exame de tais contas, não tem autoridade para as rever, nem para apurar o alcance dos responsáveis. Essa função é própria e privativa da Corte de Contas.

Em que pese nos Tribunais de Contas os processos serem de contas, e não judiciais, dentre as outras características anteriormente citadas, destaca-se o fato da jurisdição permanecer nestes, como o critério objetivo, a força e a irretratabilidade das decisões, como as judiciais com trânsito em julgado.

Independente da função exercida pela Corte de Contas, por conseguinte, as suas decisões podem ser divididas, a exemplo das decisões judiciais, em: declaratórias, constitutivas, mandamentais e condenatórias.

As declaratórias não contêm eficácia inovadora da situação jurídica ou da matéria de fato preexistente. Apenas reconhecem ou atestam aquilo que restou aprovado no decorrer do processo. Normalmente têm como objeto atos jurídicos que, após tramitar no âmbito da Administração, ganham definitiva permanência ao receberem a chancela do controle externo exercido pela Corte de Contas.

Sobre as decisões constitutivas, tem por base uma inovação, uma criação, podendo ocorrer que uma determinada situação não existente venha a existir após a decisão, de modo que a situação passa a ter outra configuração após a aquiescência do Tribunal de Contas. Têm como exemplo aquelas proferidas nos processos de exame de contratos firmados pelo Poder Público, quando eivados de vícios insanáveis, de modo a não comportar convalidação, que podem ser tornados insubsistentes pelo Tribunal.

Já a decisão mandamental remonta a julgamento impositivo, devendo se constituir numa ordem ou num mandamento, dirigido à autoridade responsável pelo Poder Público competente para adotar as providências preventivas mencionadas.

Quanto às decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas decorrem do exercício de autêntica função jurisdicional administrativa, pois o princípio da unicidade da jurisdição não é absoluto. Existem casos de exercício da jurisdição por órgãos que não pertencem ao Poder Judiciário, de que são exemplo as decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas.

4. Do julgamento das contas

Os julgamentos de contas, por exemplo, revestem-se de caráter definitivo, não competindo ao Poder Judiciário adentrar o mérito das decisões para modificá-las. A revisibilidade judicial deve se ater à verificação do devido processo legal, o qual se não observado, leva à devolução do caso à corte de contas para novo julgamento.

Conforme o mestre Hely Lopes Meirelles, em se tratando da ampliação das atribuições institucionais dos Tribunais de Contas, diz:

"o poder de controle externo por eles exercido expressa-se, fundamentalmente, em funções de caráter técnico-opinativo e, também, de natureza jurisdicional-administrativa". (1992 apud COSTA JÚNIOR, 2001, p. 81)

5. Do Julgamento das contas do Poder Legislativo

Na visão constitucional, o Parecer do Tribunal de Contas, conforme seu Art. 71, I, opinando pela regularidade ou irregularidade das contas anuais do Chefe do Executivo é peça de caráter técnico, necessária à formação do juízo daqueles responsáveis pelo julgamento das aludidas contas.

Contudo, somente nas contas do Poder Executivo que a missão do Tribunal se esgota com a emissão do mencionado Parecer. Para os demais administradores e responsáveis, a Carta Magna determina o julgamento pelos Tribunais de Contas, inclusive, as do Poder Legislativo.

Ante a atuação técnica da Corte, deveria o julgamento se estender ao Poder Executivo. Já que o Art. 71, II, da CF, deixa claro que a competência do Tribunal de Contas é, essencialmente, a de julgar as contas dos ordenadores de despesas, entre eles as do Poder Legislativo, por aplicação simétrica.

E não poderia ser de outra forma, uma vez que deixar a cargo do Legislativo a incumbência de julgar suas próprias contas seria, evidente inconstitucionalidade. Além disso, em atenção ao princípio da moralidade, principalmente por deixar a cargo de interesses políticos.

6. Natureza Jurídica das decisões

A divergência doutrinária quanto à natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é objeto de significativa discussão. O que se analisa é o caráter jurisdicional ou não do julgamento das contas da Administração Pública. Como já visto, uns defendem a força judicante das deliberações dos Tribunais de Contas, sendo que a principal causa da divergência entre os doutrinadores ocorre pela disposição, tanto na Constituição vigente como nas anteriores, quanto aos Tribunais de Contas, na condição de "tribunal", com a função de "julgar", além de revesti-lo de "jurisdição".

7. A recorribilidade das decisões e revisão judicial das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas

Não se submetendo a outra corte revisional, os Tribunais de Contas são independentes frente ao Legislativo, Executivo e Judiciário, suas decisões em sede de contas, cuja competência lhe foi deferida pela CF, de forma exclusiva, não poderia ser submissa a qualquer dos poderes, o que poderia possibilitar a um órgão com contas julgadas irregulares, rever a decisão. O julgamento dos Tribunais de Contas é também definitivo, observados os recursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para a interposição, a decisão é definitiva, não sujeita a revisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário.

A apreciação pelo Poder Judiciário dá-se somente quando houver lesão ou ameaça a direito, pois o julgamento das contas por parte dos Tribunais de Contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, é soberano, privativo e definitivo. O Poder Judiciário não pode sobrepor seu próprio juízo de conveniência ou de oportunidade no lugar dos Tribunais de Contas, visto que estes exercem suas atribuições de forma autônoma, outorgadas pelo Legislativo.

O Tribunal de Contas, como órgão técnico, faz a verificação de caráter técnico administrativo da gestão. É inerente ao ato jurisdicional o caráter de definitividade e imutabilidade das decisões. Qualquer questão na qual o interessado sentir que o seu direito sofreu ameaça ou lesão poderá ser submetida a exame do Poder Judiciário.

Os Pareceres Prévios emitidos pela Corte sobre as contas dos chefes do Poder Executivo são passíveis de modificação pelo Poder Legislativo competente, caso não concorde, por ASPECTOS POLÍTICOS, com a aprovação ou não das contas.

Verifica-se que o Poder Legislativo analisa as contas da Administração Pública sob conveniência política, enquanto que o Tribunal de Contas, na condição de auxiliá-lo, verifica sob caráter técnico os atos da gestão.

Ademais, as Cortes de Contas não têm competência para execução das suas próprias decisões, competindo ao Poder Judiciário tal premissa, tendo os acórdãos condenatórios dos Tribunais de Contas mera força de título executivo extrajudicial.

As decisões proferidas em processos administrativos de contas, devem ter amplamente assegurados aos Responsáveis o contraditório e a ampla defesa, inclusive mediante a interposição de recursos, muitos dos quais com efeito suspensivo.

Com a competência judicante atribuída aos Tribunais, e considerando o princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário, a este cabe apreciar as decisões proferidas em processos de contas, mas tão somente no que se refere a seus aspectos extrínsecos, verificando a presença de ilegalidade manifesta ou de irregularidades de caráter formal. Segundo entendimento do STF, os julgamentos de contas revestem-se de caráter definitivo, não competindo ao Poder Judiciário adentrar o mérito das decisões para modificá-las.

8. Improbidade Administrativa

O Poder Legislativo exerce controle externo de mérito e de legalidade sobre os atos da Administração Pública de forma permanente com o auxílio do Tribunal de Contas, nos termos do Art. 71, da CF, que arrola as competências da corte, dentre as quais o julgamento das contas dos Administradores e demais Responsáveis por dinheiro, bens, e valores públicos da Administração Pública Direta e Indireta, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou qualquer outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário, tendo amplos poderes investigatórios, inspeções e auditorias, sobre atos da Administração Pública, inclusive aplicação de multa e ressarcimento proporcional ao dano causado em caso de ilegalidade da despesa ou irregularidade de contas.

Inclusive, não foi por outra razão que o Art. 15 da lei 8.429/92 determinou que a Administração Pública deverá dar conhecimento da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de improbidade administrativa ao Tribunal de Contas, bem como ao Ministério Público, para garantia e controle externo da investigação interna:

"Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.

Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Frise-se, outrossim, que a Lei de Improbidade Administrativa veio consagrar os entendimentos doutrinários e jurisprudenciais, ao salientar que a aplicação das sanções previstas independe da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal de Contas. Se o processo de contas pode configurar instrumento que venha configurar atos de improbidade administrativa, nem por isso o Ministério Público ou a Pessoa Jurídica interessada estão vinculados, subordinados ou condicionados, necessariamente, ao prévio julgamento das contas pela corte respectiva, para, posteriormente, tomar as medidas judiciais visando a aplicação das penalidades cabíveis.

É cediço que a atuação da Corte de Contas toma por base a análise de dados técnicos, que visa à verificação, a aplicação correta dos recursos ou danos causados ao erário em decorrência no dever de prestar contas, ou ato lesivo ilegal, ilegítimo ou antieconômico.

Ainda que o Ministério Público seja o grande personagem na persecução da Improbidade Administrativa, detendo a legitimação institucional e processual de provocar o Poder Judiciário, de instaurar Procedimento Administrativo ou Inquérito Civil, e, ainda, de requisitar à polícia judiciária a instauração de Inquérito Policial, cumpre também aos Tribunais de Contas papel de extrema relevância na tutela da probidade e da moralidade na Administração Pública.

O poder de coação do Tribunal está baseado nas sanções que lhe cabem aplicar, a saber: aplicação de multas e determinar o ressarcimento de danos causados ao erário, ambos com força de título executivo; sancionar com a inelegibilidade a qualquer cargo público, em face de julgamento pela irregularidade das contas; determinar o afastamento de autoridades de seus respectivos cargos; anular admissões e concessões de aposentadorias e pensões; bloquear quotas partes dos recursos tributários da Administração na hipótese de malversação de recursos; decretar a indisponibilidade de bens do Responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.

Por tais motivos é que, ao analisar o histórico da atuação do Tribunal de Contas, depara-se com inúmeros casos importantes onde a atuação da Corte mostrou-se contundente na defesa da moralidade administrativa.

9. Ato Doloso

Primeiramente, cabe ressaltar que o conceito de dolo se adéqua ao Direito Penal, que define precisamente as condutas consideradas danosas e, dessa forma, estabelece os atos que são considerados puníveis. Ademais, o Art. 18, Parágrafo Único, do Código Penal, estabeleceu que:

"Art. 18 - Diz-se o crime:

Parágrafo único- Salvo os casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão quando o pratica dolosamente."

Diante desse dispositivo, em regra, o Juízo Criminal é obrigado a avaliar a presença do dolo direto ou eventual.

Ocorre que, diante da previsão normativa de "irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa", muito se discute acerca do dolo nos atos que atentem contra a Administração Pública.

O Tribunal de Contas não exige a prática de conduta dolosa como requisito para a responsabilização do gestor público ou de quem tenha causado dano ao erário. Na Corte de Contas, os julgadores consideram apenável tanto a conduta culposa como a dolosa. Note-se que, na maior parte dos casos, não dispõem dos instrumentos necessários para comprovar o dolo.

Nesse contexto, vigora a inversão do ônus da prova, uma vez que compete ao gestor demonstrar que aplicou bem os recursos públicos por ele gerenciados, como se depreende do Art. 70, Parágrafo Único, da CF, abaixo transcrito:

"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária."

No âmbito da Justiça Eleitoral, entende-se que o conceito de "ato doloso de improbidade administrativa" engloba tanto o dolo direto, que traduz pela vontade de produzir o resultado danoso, quanto o indireto, que é a assunção do risco de produzir esse resultado, ainda que o autor da conduta não pretenda que ele ocorra.

Assim sendo, o gestor que não adotar as devidas cautelas no trato com os recursos públicos poderá ser punido com base na Lei da Ficha Limpa.

10. Lei da Ficha Limpa e Elegibilidade

A LC 135/10, a chamada Lei da Ficha Limpa, que alterou a LC 64/90, vem impedindo que muitos candidatos a cargos eletivos concorram às eleições e que muitos tomem posse nos cargos para os quais foram eleitos. Surgiu em decorrência de um anseio popular, que exigia que se levasse em consideração a vida pregressa dos candidatos.

O princípio da moralidade para o exercício do mandado eletivo é um dos mais importantes do Direito Eleitoral, pois com base nele, as candidaturas de cidadãos ímprobos e desonestos podem ser barradas pela Justiça Eleitoral. Pinto (2014, p. 9), abordando sobre a importância das inelegibilidades e sobre os princípios da moralidade e o da probidade para o exercício do mandato, afirma:

"Na verdade, aqueles que terão por missão conduzir o destino do Estado, interferindo de forma muito marcante na vida dos cidadãos, não podem apresentar ameaça à harmonia social e aos objetivos de prosperidade, igualdade e justiça almejados pelos residentes no seu território. Cabe, assim, à Constituição e ao legislador infraconstitucional não apenas explicitar os requisitos que cada pessoa deve preencher para ser considerada 'elegível', mas igualmente relacionar as 'qualidades negativas' geradoras de inelegibilidade, caso, entre outros, por exemplo, do condenado por órgão judicial colegiado pela prática dos crimes reputados como ameaçadoras à paz social. A inelegibilidade, assim, é instrumento de enorme utilidade para a proteção da sociedade, impedindo que pessoas, notoriamente ameaçadoras da probidade na Administração Pública, possam chegar ao comando do Poder Político."

Em se tratando de Tribunal de Contas, mesmo após a redação da Lei da Ficha Limpa, o TSE continuou entendendo que a Corte de Contas não possui competência para julgar contas de gestão de chefes do Poder Executivo, como se vê na ementa abaixo:

"Registro. Inelegibilidade. Rejeição de contas. Órgão competente. 1. Nos termos do art. 31 da CF, a competência para o julgamento das contas de Prefeito é da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de parecer prévio, o que se aplica, inclusive, a eventuais atos de ordenação de despesas. 2. A ressalva final constante da nova redação da alínea g do inciso I do art. 1º da LC 64/90, introduzida pela LC 135/10 - de que se aplica "o disposto no inciso II do art. 71 da CF, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição" -, não alcança os chefes do Poder Executivo. 3. Os Tribunais de Contas só têm competência para julgar as contas de Prefeito, quando se trata de fiscalizar a aplicação de recursos mediante convênios (art. 71, VI, da CF). Recurso ordinário não provido." (Recurso Ordinário 75179, Acórdão de 08/09/2010, Relator (a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 08/09/2010)

O STF ao julgar os REs 848826 e 729744, que discutiam qual o órgão competente, se a Câmara de Vereadores ou o Tribunal de Contas para julgar as contas de Prefeitos, e se a desaprovação das contas pelo Tribunal de Contas gera inelegibilidade do prefeito, nos termos da Lei da Ficha Limpa, em caso de omissão do Poder Legislativo Municipal, fixou que é exclusivamente da Câmara Municipal a competência para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos Prefeitos, cabendo ao Tribunal auxiliar o Poder Legislativo Municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão da maioria qualificada da Casa Legislativa.

Desta forma, apesar de não concordar já que, embora o Tribunal de Contas não ter função jurisdicional, este exerce julgamento técnico de conta, o entendimento que foi fixado é de que quando se trata de contas do chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político administrativo, cuja instrução se inicia na apreciação técnica da Corte de Contas. Estabelecendo, portanto, que a competência para o julgamento das contas anuais dos Prefeitos é do Poder Legislativo, que é órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. Sendo o parecer do Tribunal de Contas meramente opinativo, não se fazendo apto a produzir consequências como a inelegibilidade prevista no Art. 1º, I, g, da LC 64/1990:

"Art. 1º São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da CF, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;"

Conclusão

Ante o que restou demonstrado, embora o STF tenha interpretado a CF naquilo que compete o Tribunal de Contas, que este se figura apenas como órgão auxiliar do Poder Legislativo, resta considerar o caráter técnico de suas decisões.

Evidente que o Poder Legislativo, essencialmente, somente produz julgamentos se valendo de conveniências políticas. Pelo que, as Cortes de Contas devem ter suas decisões valoradas e blindadas por se tratar de análises técnicas que somente estas são capazes de identificar, com maior precisão, a aplicação correta dos recursos e apurar danos causados ao erário por atos lesivos, ilegais, ilegítimos ou antieconômicos.

Nesse aspecto, a divisão entre contas de governo e em contas de gestão corresponde precisamente a essa dualidade de papéis desempenhados pelo Tribunal de Contas, na medida em que o regime jurídico de contas de governo é exclusivo para a gestão política do Chefe do Poder Executivo, prevendo julgamento político. Referem às implementações financeiras, o cumprimento do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, os níveis de endividamento, o atendimento aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação e gastos com pessoal. O que nas contas de gestão relatam a contratos ou gastos públicos específicos.

Nas contas de gestão que o Tribunal de Contas detecta falhas, irregularidades e ilegalidades, pois o regime jurídico destas contas alcança as prestadas ou tomadas dos administradores de recursos públicos. Impõe o julgamento técnico realizado em caráter definitivo pela Corte de Contas.

As competências atribuídas constitucionalmente aos Tribunais de Contas de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público, e de aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas multa proporcional ao dano causado ao erário, correspondem a funções de caráter jurisdicional outorgadas às Cortes de Contas, que podem resultar na prolação de acórdãos condenatórios, suficientes para aplicação contra o Responsável de sanções civis, criminais, e daquelas previstas na lei da Ficha Limpa.

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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 33ª Edição. 2016. Editora Malheiros.

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*Arlito Lucas Mendes Prates é advogado parecerista.