A redução dos vencimentos dos servidores públicos: a saga continua

Desde o ano 2000, tramita no STF a ADIn 2238, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e o Partido dos Trabalhadores (PT) para questionar dispositivos da LC 101 de 2000 - a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Na sessão plenária ocorrida no dia 26 de junho de 2019, o julgamento foi novamente adiado, com previsão de pauta para o segundo semestre.

Entre os vários trechos combatidos, está o parágrafo 2º do artigo 23, em sua integralidade, e parte do parágrafo 1º. Os dispositivos em questão estabelecem a possibilidade de redução da remuneração de cargos e funções (art. 23, p. 1, parte final) e a redução temporária de jornada de trabalho, com proporcional diminuição de vencimentos (art. 23, p. 2), para a adequação dos gastos com pessoal dentro dos limites fixados pela mesma lei.

Para melhor visualização, reproduz-se a norma:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.               

§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

Trata-se, portanto, de alternativa acrescida às medidas idôneas ao cumprimento da determinação constitucionalmente estabelecida para o limite de despesas. A partir da LRF, estar-se-ia autorizada a redução dos valores atribuídos aos cargos no lugar de sua extinção. E são providências a serem tomadas por todas as esferas federativas.

No pedido de declaração de inconstitucionalidade, argumentou-se que a redação do parágrafo primeiro a respeito da redução dos valores atribuídos aos cargos afronta o inciso I do parágrafo 3º do art. 169 da CRFB/88, o qual determina como providência primeira a "redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança".

De acordo com os requerentes, essa redução não pode contrariar o disposto no inciso XIV do art. 37 do texto Constitucional, que assegura a irredutibilidade de vencimentos e subsídios dos servidores públicos, ocupantes de cargos comissionados ou efetivos.

Além disso, defendeu-se que os incisos do parágrafo 3º do art. 169 da CRFB/88 revelam uma preferência do Constituinte pela redução dos cargos comissionados, preservando o quanto possível o número de servidores do quadro permanente, ainda que não estáveis. Desse modo, a extinção de cargos seria via indispensável para a tomada de providência.

Tal raciocínio é transportado para a objeção ao parágrafo 2º do art. 23 da LRF que, conforme visualizado, prevê a redução dos vencimentos na medida em que permite a adequação de tais à redução temporária da jornada de trabalho. No entendimento dos requerentes, a referida previsão só poderia ser admitida se, "interpretada conforme a constituição, dependesse de prévia e expressa opção do servidor cujo cargo seja objeto da redução de jornada, em vista do regime de trabalho do servidor e da retribuição legalmente fixada para o cargo exercido, protegida igualmente pelo art. 37, XV da CF, de redução unilateral, mesmo quando decorrente de redução de jornada de trabalho".

Em síntese, pode-se afirmar que a defesa pela inconstitucionalidade baseia-se na (i) usurpação da competência constitucional, ao estabelecer medida diversa daquela prevista na Magna Carta e na (ii) irredutibilidade dos vencimentos, também prevista pela Constituição, em seu artigo 37, XV.

A primeira decisão no processo sobreveio em 2007, oportunidade na qual foi deferida a cautelar para suspender, no parágrafo 1º do art. 23 da LRF, a expressão "quanto pela redução dos valores a eles atribuídos", e, integralmente, a eficácia do parágrafo 2º do mesmo artigo. De acordo com a decisão, a competência cometida à lei complementar pelo dispositivo constitucional (parágrafo 3º do artigo 169) está limitada às providências nele indicadas, o que, não ocorrendo, conduz à ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Em 26 de junho de 2019 deu-se continuidade à resolução de mérito, sendo o julgamento adiado e pautado para o segundo semestre deste ano, no dia 21 de agosto.

Notícias veiculadas por jornais, logo após o adiamento, dão conta de suposta pressão sobre o STF feita por governadores de Estados que enfrentam crises fiscais. Conforme o conteúdo divulgado, alguns secretários estaduais de Fazenda reiteraram pedido à Corte para a permissão da prática legalmente prevista e cautelarmente suspensa¹.

De outro lado, entidades sindicais demonstram preocupação com a flexibilização da estabilidade do funcionalismo público e também com a "permissão de cortes lineares no orçamento, quando a arrecadação prevista pelos Estados não se concretizar"².

A contextura envolve uma combinação de realismo jurídico - porque impõe uma análise consequencialista ao Poder Judiciário -, com o formalismo jurídico - porquanto repleta de questões cuja verificação de compatibilidade constitucional é submetida ao exame da carga semântica. Diante desse cenário embaraçoso, cumpre resgatar alguns pontos centrais a respeito da remuneração do servidor público, buscando compreender as razões que permeiam a análise sobre a constitucionalidade dos dispositivos combatidos e tecer uma conclusão juridicamente acertada.

Sabe-se que a Administração Pública paga seus servidores com limitações constitucionais e mediante previsão orçamentária. Nesse sentido, conforme dispõe o artigo 169 e seus parágrafos, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, bem como a criação de cargos, empregos e funções, só poderão ser feitas (i) se houver prévia dotação orçamentária suficiente e (ii) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Ainda, deve-se respeitar o limite de gastos, cujos percentuais são determinados pela LRF, em seu artigo 19. Assim, a despesa total com pessoal em cada ente federativo não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, sendo 50% (cinquenta por cento) para União e 60% (sessenta por cento) para os Estados e para os Municípios. A verificação do cumprimento desses limites ocorre no final de cada quadrimestre. Ultrapassando 95% do limite, incorre-se em excesso, sendo vedado ao Poder ou órgão a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título; a criação de cargo, emprego ou função, e outras limitações dispostas no artigo 22 da LRF.

Claro está, por simples lógica, que, em um quadro de excesso de gasto que demande imediata correção, é certamente preferível a redução temporária dos salários à perda definitiva do cargo. E não só ao servidor, mas também ao Estado, o qual lança mão de manobra compatível com o caráter provisório de uma crise financeira, sem precisar promover novos concursos e contratações após o afastamento dela. Trata-se de reação paritária, em que se contém o contingente com movimento também contingencial. A ruptura definitiva com o vínculo traz prejuízo à imagem da máquina pública, o que pode ser aplacado por medida menos onerosa.

Mas não dá para engolir ideias com farofa. Em um Estado Democrático de Direito, nem uma manobra utilitária plenamente justificável pode ganhar abrigo apresentando-se como a medida mais arrazoada. Pretende-se, com isso, dizer simplesmente que os defeitos do ciclo econômico não podem ser ajustados através de medida afrontosa à Constituição por ser esta hábil e eficaz.

A Constituição Federal estampou três medidas corretivas que não podem ser lidas automaticamente como exemplificativas. O legislador ordinário não está implicitamente autorizado a somar alternativas a essas medidas, pelo simples fato de que a Constituição não carrega autorizações tácitas. Quando assim pretendeu, prontamente o fez, como é o caso da referência à legislação complementar para a definição dos limites de despesa com o pessoal - e apenas nisto.

Na esperança de que o Supremo não se dobre ao desfecho pragmático, conclui-se esta breve incursão apontando para a inegável inconstitucionalidade dos dispositivos que determinam a possibilidade de redução na remuneração do servidor público, cujos aspectos podem ser assim fragmentados:

(i) formalmente, a afronta constitucional se estabelece por invadir a competência do legislador constituinte, que taxativamente estabeleceu estratégias a serem implementadas para o respeito aos limites - e apenas estes - fixados por lei complementar;

(ii) materialmente, há notório constrangimento ao princípio constitucional da irredutibilidade salarial, pois sequer reporta-se à possibilidade de condicionar a medida à manifestação opcional do servidor.

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