sexta-feira, 4 de dezembro de 2020

MIGALHAS DE PESO

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Atuação em rede no enfrentamento à violência de gênero: elos que se interligam

O conjunto de medidas que constituem uma determinada política pública certamente reduzirá o espaço entre o plano abstrato e o concreto que a norma busca conformar, alcançando-se uma eficácia próxima da mens legis.

segunda-feira, 17 de fevereiro de 2020

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A lei 11.340/06 é resultado da Convenção Interamericana para prevenir, punir e erradicar a violência de gênero no Brasil, cuja concretização de seus preceitos normativos consubstanciam um enorme desafio que já ultrapassa duas décadas.

De proêmio, além do aspecto cultural arraigado na coletividade, tem-se a deficiência estrutural dos órgãos de controle, e principalmente a inexistência ou mal funcionamento das políticas públicas que compromete, senão inviabiliza, a eficácia desse microssistema jurídico vigente no país.

É cediço que a violência contra a mulher não se trata de exceção, motivo pelo qual se fez necessária a criação de um microssistema jurídico que combatesse as diferentes formas de violência doméstica e familiar em observância a compromisso internacional de que o Brasil é signatário (Convenção de Belém do Pará). Demais disso, não se confunde com uma lei especial, pois ao disciplinar a violência de gênero promove o esvaziamento do conteúdo dessa temática, chegando a revelar princípios, autonomia e uma ótica geral que possa até se contrapor à própria ordem vigente, no entanto, essa fase de conflito é seguida de uma fase de prevalência e substituição. O conteúdo da lei especial é praticamente idêntico ao da lei geral, mas contém um adicional, ou o que se denominou de um desenvolvimento correspondente à individualidade do fato. Dessa forma, conclui-se que se falta a lei que disciplina o fato mais amplo, a disciplina da matéria não pode se dizer especial, mas estranha ao código e exclusiva dos casos regulados. Assim, a assunção do caráter geral para a matéria regrada no microssistema, e alteração da função do código que, para a matéria disciplinada no microssistema passa a ter caráter residual, revela essa diferença com desdobramentos relevantes na interpretação e aplicação de seus dispositivos.

Como facilmente se percebe, os microssistemas de direitos fundamentais encontram-se em expansão no país por meio da criação de novas leis (lei 11.340/06), bem como através de compromissos internacionais ratificados pela presidência da república nos moldes descritos nos artigos 84, VII e 49, I c.c. o art. 5º, §§§ 1º, 2º e 3º da CF., ampliando-se, de sobremaneira, seu campo de incidência no ordenamento.

Os microssistemas, como é sabido, não são um fenômeno exclusivo de uma área específica do Direito, portanto, é perfeitamente possível identificar a Lei Maria da Penha como um microssistema de direitos fundamentais da mulher que permita a formulação de um novo modelo de sistema protetivo no país, no intuito de erradicar todas as formas de violência de gênero.

O microssistema elege uma estreita faixa de realidade social, e pretende esgotá-la com um tratamento multidisciplinar, geralmente por um diploma legal. Assim, poderíamos conceituar o microssistema jurídico como a lei situada fora do código, que disciplina segmento específico da realidade social, com pretensão de exaustão da matéria por ele regulada, utilizando para tanto, institutos peculiares e instituindo princípios autônomos e uniformes, não necessariamente vinculados aos princípios de qualquer subsistema preexistente, senão à própria Constituição, de modo a permitir o tratamento diferenciado e próprio para situações particulares.1

Conquanto a normativa seja relevante para deflagrar transformações junto ao corpo social, in casu, reduzir a violência contra as mulheres, entre sua esfera abstrata (mundo do dever ser - ideal) e eficácia (mundo do ser - realidade), parece existir um vácuo ou espaço decorrente da assimetria presente entre estas dimensões que resulta em uma proteção deficiente das mulheres.

Por isso, e com o fito de aproximar o mundo ideal do real, sobretudo para obter uma eficácia social da norma, faz-se necessário a criação de normatividade específica que discipline as políticas públicas, e sirva de ponte entre uma e outra dimensão, as interligando. A título de exemplo, convém citar a lei 4.986/19, que dispõe sobre diretrizes para a política pública municipal de enfrentamento a violência contra a mulher, aprovada no município de Itumbiara, no Estado de Goiás (Brasil). Neste particular, o magistério de DIAS explicita, com distinta maestria, a necessidade de políticas públicas para a concretização de direitos sociais e fundamentais da mulher:

Apesar da existência da Lei Maria da Penha, é imperiosa a conscientização da sociedade. Para isso é imprescindível que o Estado adote políticas públicas capazes de suprir as necessidades social, física e psicológica das vítimas. Em razão da situação de fragilidade emocional e até mesmo física em que se encontra a mulher, a hipossuficiência faz com que o silêncio seja o maior dos cúmplices dos episódios de violência. Necessária a existência de órgãos, instrumentos e procedimentos capazes de fazer com que as normas jurídicas se transformem de exigências abstratas dirigidas à vontade humana em ações concretas. Assim, indispensável a implementação de uma Ação de Políticas Públicas voltada a alcançar os direitos sociais e fundamentais de todos os cidadãos, incluindo, em especial, as mulheres vítimas de violência doméstica.2

Assim, o conjunto de medidas que constituem uma determinada política pública certamente reduzirá o espaço entre o plano abstrato e o concreto que a norma busca conformar, alcançando-se uma eficácia próxima da mens legis.

Ademais, tratando-se de cotejo a violência de gênero, o viés prevencionista adotado nas democracias ocidentais quanto ao enfrentamento do fenômeno criminal, possivelmente deverá integrar as políticas públicas em suas três dimensões; primária, secundária e terciária. Enfim, na primeira o crime não foi praticado, na segunda, já o foi ou está na iminência de sê-lo, enquanto na terceira e última, o autor de violência contra a mulher praticou o crime, foi investigado, julgado e condenado; sistema prisional e egresso.

A prevenção primária demanda mais tempo (médio a longo prazo), e por meio de medidas educativas podem modificar um quadro de intolerância e preconceito que caracterizam esta espécie de violência. Por outro lado, a prevenção secundária (médio a curto prazo) apresenta-se mais visível, como o reaparelhamento das Delegacias de Atendimento as Mulheres, criação de Juizados Especiais de Violência Doméstica e Familiar contra as mulheres, designação de policiais militares para fiscalização do cumprimento de medidas protetivas de urgência (Patrulha Maria da Penha) etc. Na prevenção terciária (sistema prisional e egresso), podemos visualizar diversas medidas, dentre as quais, vale citar os grupos reflexivos com o fim de reduzir a reincidência da prática de crimes contra as mulheres.

Neste sentido, leciona Mendes:

De um modo geral, incumbe ao Estado zelar, inclusive preventivamente, pela proteção dos indivíduos, não somente contra ingerências indevidas de parte dos poderes públicos, mas também contra agressões provenientes de particulares. Essa esfera protetiva torna especial relevo quando se trata de definir o que se deve exigir do Estado para que proteja a mulher vítima, ré ou condenada. É dever estatal proteger todo/a aquele/a que está sob sua guarda. O que impõe o dever de adotar ações concretas para que normas de execução penal subterrânea não submetam as presas ao tratamento desumano de, por exemplo, permanecerem algemadas no momento do parto. De outra banda, o dever de proteção também se concretiza com a edição de normas penais e/ou processuais penais, como se deu com a lei 11.340 de 7 de agosto de 2006, assim como pela lei 13.104, de março de 2015, que incluiu o feminicídio como uma das qualificadoras do crime previsto no art. 121 do Código Penal.3

Conquanto a norma que disciplina as políticas públicas traga em seu bojo dispositivos abertos, no intuito de permitir a conformação de peculiaridades da realidade local, seu norteamento poderia privilegiar uma atuação proativa- dialógica, ao invés de modelo impositivo-demandista. Desse modo, a dialogia e a modificação da forma de funcionamento de órgãos públicos, revelam-se indispensáveis ao cumprimento da Convenção de Belém do Pará.

Inobstante ao exposto, a criação de uma rede de proteção a mulher, calcada em políticas públicas disciplinadas por lei, que trabalham com a prevenção da violência de gênero nas três dimensões suso mencionadas, somente será possível através da mobilização dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), além de diversos órgãos que compõem a estrutura de poder, como o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), Departamento de Assistência Social, e Secretarias, e de instituições públicas, como as Polícias (Civil e Militar), o Ministério Público, Defensoria Pública, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), dentre outras, que deverão dialogar entre si, e atuarem no mesmo sentido, em outras palavras, de maneira estratégica e funcional em que as vítimas possam ser prontamente afastadas das situações de risco.

Entrementes, caso algum dos Poderes ou instituições públicas não participem ativamente na atuação em rede, deve-se encontrar alternativas para evitar o enfraquecimento das ações integradas, sem, no entanto, deixar de insistir na abertura de agenda política com o organismo recalcitrante, que poderá ingressar posteriormente.

Neste estudo defende-se um modelo de atuação proativa-dialógica entre os atores participantes, todavia, exaurida a dialogia com algum segmento relevante sem a obtenção de êxito, faz-se imperioso a adoção de modelo clássico (impositivo-demandista), amparado pelo ordenamento. Aliás, isso não impede, a posteriori, o retorno ao modelo dialógico, que poderá existir a qualquer momento, em toda e qualquer fase do processo de atuação em rede.

O aglutinamento de Poderes, instituições e órgãos diversos em ações conjuntas para o cumprimento de uma convenção internacional, certamente ensejará a personificação de um ente fictício, como uma rede de proteção à mulher, que facilitará seu conhecimento pelo destinatário final, a mulher e a sociedade, inclusive para o suporte logístico de seu funcionamento. De mais a mais, mesmo um ator que não esteja inserido na rede e venha atuar em consonância com as suas diretrizes, passará a integrá-la, e tal assertiva demonstra a possibilidade de um número infinito de atores.

Outro aspecto de relevo na atuação em rede, encontra-se na credibilidade de instituições e poderes, sendo este fator determinante para abertura de agenda política, por conseguinte, na efetivação das políticas públicas de enfrentamento a violência de gênero.

O modelo proativo-dialógico objetiva nortear toda a atuação dos atores participantes em rede, cujo diálogo materializa-se por meio de instrumentos diversos, como termos de ajustamento de conduta, audiências públicas, recomendações, reuniões, dentre outros.

Aliás, e sem a pretensão de um ensaio, convém aduzir a necessidade de avaliação das políticas públicas relativas a esta área, no intuito de promover mudanças e aperfeiçoamento da atuação em rede, doravante destinada a promover ações afirmativas em favor das nossas mulheres, historicamente discriminadas com vistas a reduzir as desigualdades e possibilitar sua inclusão social.

Portanto, a observância de compromisso internacional relativo a violência de gênero necessita, como visto, da aproximação do regramento a realidade, através de políticas públicas que estabelecem uma atuação de vários órgãos públicos e privados em rede, disciplinada por lei, sob um viés prevencionista, que possivelmente poderá auxiliar na concretização de direitos sociais e fundamentais de mulheres em situação de violência no Brasil.   

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ALIMENA, Carla Marrone. A Tentativa do (Im)Possível: Feminismos e Criminologias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

AZEVEDO, Luiz Carlos de. Estudo Histórico sobre a CONDIÇÃO JURÍDICA DA MULHER NO DIREITO LUSO-BRASILEIRO desde os anos Mil até o Terceiro Milênio. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001. 

CUNHA, Rogério Sanches. PINTO, Ronaldo Batista. VIOLÊNCIA DOMÉSTICA. Lei Maria da Penha (Lei 11.340/06). Comentada artigo por artigo. São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2007.

DIAS, Maria Berenice. A LEI MARIA DA PENHA NA JUSTIÇA. A efetividade da Lei 11.340/06 de combate à violência doméstica e familiar contra a mulher. 3ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2012.

FRANÇA, R. Limongi. Hermenêutica. Jurídica. 12ª edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.  

JESUS, Damásio de. VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER. Aspectos criminais da Lei 11.340/06. 2ª edição. São Paulo: Saraiva, 2015.

LIMA JÚNIOR, José César Naves. MANUAL DE CRIMINOLOGIA. 5ª edição. Salvador: Juspodivm, 2018.

MELLO, Sebástian Borges de Albuquerque. Direito Penal: sistemas, códigos e microssistemas jurídicos. Curitiba: Juruá, 2004.

MENDES, Soraia da Rosa. CRIMINOLOGIA FEMINISTA. Novos Paradigmas. 2ª edição. São Paulo: Saraiva, 2017.

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1. MELLO, Sebástian Borges de Albuquerque. Direito Penal: sistemas, códigos e microssistemas jurídicos. Curitiba: Juruá, 2004, p. 86.

2 DIAS, Maria Berenice. A LEI MARIA DA PENHA NA JUSTIÇA. A efetividade da Lei 11.340/2006 de combate à violência doméstica e familiar contra a mulher. 3ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2012, p. 200.

3 MENDES, Soraia da Rosa. CRIMINOLOGIA FEMINISTA. Novos Paradigmas. 2ª edição. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 205/206.

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*Patrícia Raposo Moreira é assessora jurídica do MP/GO, especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera-Uniderp.

*José César Naves de Lima Júnior é promotor de Justiça em Goiás, mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC/GO).

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Atualizado em: 17/2/2020 11:53

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