A calamidade pública em decorrência da covid-19 e a vedação à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública em ano eleitoral

A ocorrência de uma pandemia, por si só, já traz inúmeros desafios de cunho orçamentário e financeiro ao administrador, que se vê compelido a realizar gastos extraordinários e imprevistos para conter a propagação do vírus, enquanto, paralelamente, a paralisação das atividades econômicas implica vertiginosa queda das receitas arrecadadas. A conta não fecha.

A situação se agrava, ainda, quando a crise sanitária decorrente da covid-19 se manifesta justamente em ano eleitoral: além dos freios fiscais impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para o aumento de gastos, o gestor depara-se com as vedações estampadas no art. 73 da lei 9.504/97 - destacando-se, dentre outras, a proibição de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública.

Quanto às amarras fiscais para ações que acarretam aumento de despesas, cumpre trazer à baila o deferimento de medida cautelar na ADI 6.357/DF em histórica decisão que, dando interpretação conforme à Constituição aos artigos 13, 16, 17 e 24 da LRF, afastou a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento da situação de calamidade pública¹.

Já no que concerne às condutas vedadas em ano eleitoral, faz-se necessária a análise do art. 73, §10, da lei 9.504/97, assim redigido:

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

Como se depreende do texto legal, um dos casos em que a vedação à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública é excetuada consiste na hipótese de calamidade pública, o que se amolda, com perfeição, à conjuntura vivenciada atualmente, com a decretação de calamidade pública pelo Congresso Nacional (decreto legislativo 6/20), replicada posteriormente por diversos estados e municípios (em Pernambuco, através do decreto 48.833).

Trata-se, a todas as luzes, de importante fôlego aos agentes políticos, que encontram amparo legal para instituir benefícios assistenciais nesse período de crise econômica e social, com vistas a auxiliar as pessoas em situação de vulnerabilidade, assomando-se o dever de proteção da coletividade e preservação da dignidade da pessoa humana.

Não se pode perder de vista, no entanto, que a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios deve adotar critérios objetivos que visem a garantir a impessoalidade, sob pena de o permissivo legal degenerar-se em favorecimento de candidato, partido ou coligação, incidindo-se na vedação encartada no art. 73, IV, da lei 9.504/97². Caso isso ocorra, o agente político incidirá em abuso de poder, estando sujeito às sanções de cassação de registro, de diploma e multa, bem como à inelegibilidade, nos termos do art. 1º, I, "j", da LC 64/90³.

Dessa forma, para que não haja desvio de finalidade, a distribuição deve ocorrer desvinculada de qualquer uso político-promocional, atentando-se à previsão de critérios objetivos para a identificação dos beneficiários (quantidade de pessoas a serem beneficiadas, renda familiar de referência para a obtenção do benefício, condições pessoais ou familiares para a concessão, entre outros). Ademais, impõe-se a observância ao princípio da proporcionalidade, de modo que o valor do benefício não deve exceder ao estritamente necessário para o atendimento das necessidades básicas dos destinatários.

Advirta-se que as exceções contempladas no art. 73, §10 são alternativas, ou seja, caso esteja configurada a situação de calamidade pública, é despiciendo que exista programa social autorizado em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. É certo, contudo, que a exigência de autorização legislativa para a implementação de programas sociais não pode ser relevada, por força do princípio da legalidade.

Portanto, a conjuntura emergencial ora vivenciada exige uma atuação mais contundente do Estado através de medidas assistenciais, com vistas a garantir a dignidade dos que se encontram privados de meios para a subsistência. Paralelamente, por tratar-se de ano eleitoral, a cautela na implementação de programas sociais deve ser redobrada, a fim de evitar futuros problemas com a candidatura.

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*Bárbara S. A. Santana é advogada do escritório Luis Gallindo Advocacia.