domingo, 25 de outubro de 2020

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A responsabilidade Civil do Estado nos regimes constitucionais brasileiros

1. Introdução: O objetivo do presente estudo é apresentar um histórico da Responsabilidade Civil do Estado nos regimes constitucionais brasileiros.

segunda-feira, 7 de julho de 2008


A responsabilidade Civil do Estado nos regimes constitucionais brasileiros

Rebecca Aguiar Eufrosino da Silva de Carvalho*

1. Introdução:

O objetivo do presente estudo é apresentar um histórico da Responsabilidade Civil do Estado nos regimes constitucionais brasileiros.

Conceito de Pessoa Jurídica:

João Francisco Sauwen Filho define pessoa jurídica como:

"entes incorpóreos, sujeitos de direitos e obrigações, como de existência concreta e real, dotados de capacidade jurídica normal apenas limitada pela lei, em face de suas características próprias"1.

Conceito de Pessoa Jurídica de Direito Privado, Pessoa Jurídica de Direito Público Interno e Pessoa Jurídica de Direito Público Externo:

Deste modo, temos a divisão das pessoas jurídicas, de acordo com o art. 40 do Constituição da República Federativa do Brasil, em pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado.

Conceito de Pessoa Jurídica de Direito Público Interno:

No art. 42 do Código Civil (clique aqui) temos que:

"São pessoas jurídicas de direito público externo os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público".

Conceito de Pessoa Jurídica de Direito Público Interno:

Temos no art. 41 do Código Civil de 2002, a definição dada do Código Civil para Pessoa Jurídica de Direito Público Interno como:

"São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III - os Municípios;

IV - (revogado);

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº. 11.107, de 2005 - clique aqui)

V - as demais entidades de caráter público criadas por lei."

As Pessoas Jurídicas de Direito Público que por hora nos interessam são as Pessoas Jurídicas de Direito Público interno.

Algumas Considerações sobre a Responsabilidade Civil das Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno:

As Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno são criadas pela vontade do Estado e por isso, emanadas da vontade soberana do poder público.

A responsabilidade civil que se impõe às Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno é decorrente dos danos causados a terceiros por atos lesivos emanados pela própria Administração, como braço do Estado.

Define Sauwen Filho que o Estado é uma coletividade humana politicamente organizada em corpo independente2 . O sujeito da relação de direito administrativo é, deste modo, a Administração Pública.

Sob a denominação de Administração Pública entendemos não só a administração do Estado como também a administração de outras pessoas jurídicas de direito público. Lembrando que apenas as pessoas jurídicas de direito público podem se revestir na qualidade de Administração Pública.

As relações de direito administrativo são travadas com órgãos públicos e com os representantes dessas pessoas jurídicas revestidas da qualidade de Administração Pública.

Hoje, nosso Direito Positivo confere personalidade jurídica de Direito Público Interno aos entes elencados nos art. 41 do Código Civil, quais sejam: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios, os Municípios, as autarquias, as associações públicas3, e as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Posições doutrinárias iniciais:

Temos numa retrospectiva histórica que o instituto da Responsabilidade Civil inicialmente era aplicado às pessoas naturais, depois foi aplicado às pessoas jurídicas de direito privado e, apenas por último, se reconheceu a sua aplicação às pessoas jurídicas de direito público.

Após a segunda metade do século XIX a questão veio a ser constantemente apreciada e debatida. Surgindo daí três posições doutrinárias distintas: a que defendia a irresponsabilidade total do Estado, a que defendia a responsabilidade do Estado e que defendia um sistema misto.

O Princípio da Irresponsabilidade Total do Estado: Vigorou na Europa como corolário do Estado Absolutista a partir do século XVI, onde o Estado era considerado irresponsável e irresponsabilizável, afirmava que sendo o estado um ente abstrato e incapaz de fazer o mal este não deveria estar sujeito às normas e às mesmas regras de obrigação extracontratual próprias do direito privado.

O Princípio da Responsabilidade Mista: teve início na primeira metade do século XIX. Afirmava que o Estado deveria ser civilmente responsável sempre que fosse possível caracterizar a culpa do agente da Administração. Tal princípio ora reconhece a responsabilidade do Estado, ora a nega, dependendo da natureza do ato (atos de império4 ou atos de gestão5 ) de onde emerge o evento danoso ou o prejuízo que se pretende indenizar.

O Princípio da Responsabilidade do Estado: Passou a ter aplicação a partir de meados do século XIX, atribuía ao Estado a responsabilidade pelos danos causados a terceiros por atos de seus funcionários determinando que a sua responsabilidade não devesse diferir daquela imposta às pessoas jurídicas de direito privado.

O tema da Responsabilidade Civil do Estado somente veio a ser conhecido na doutrina há pouco mais de um século quando pelo pelos tribunais franceses foi julgado o Caso Blanco. O Caso Blanco dava conta de que em 1873 a menina Agnès Blanco foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Tabaco, de exploração do Estado, em Bordeaux, na França. O pai da menina acionou a justiça, com um pedido de indenização, alegando a responsabilidade civil do Estado por prejuízos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou ao Conselho de Estado Francês, que decidiu pela responsabilização do Estado pela reparação dos danos causados à menina atropelada.

Para Gustavo Justino de Oliveira, ao decidir pela competência do Conselho de Estado da França, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos6 impulsionou a primeira teoria pública da responsabilidade do Estado, distanciando-se dos fundamentos civilistas que vigoravam a época.

Surge a teoria da culpa administrativa7 em que o ofendido deveria comprovar, para fins de responsabilização estatal, que o dano por ele suportado decorreu de um serviço público que:

(I) não funcionou,

(II) funcionou mal ou

(III) funcionou tardiamente.

O caso Blanco, portanto, é de suma relevância para o Direito Administrativo de raiz francesa, pois também estabeleceu o denominado "critério de competência" da jurisdição administrativa na França.

Na prática, era difícil ao ofendido comprovar a culpa do serviço, e por isso, evoluiu-se para a teoria do risco integral ou do risco administrativo, baseado na idéia de risco, já presente no art. 13 da Declaração de Direitos do Homem (1789).

Sendo assim, podemos assinalar que a Teoria da Responsabilidade do Civil do Estado evoluiu em três fases distintas. Inicialmente numa fase de Irresponsabilidade Total, para posteriormente adentrar numa fase civilista, onde a responsabilidade atribuída a pessoas jurídicas de Direito público era vista da ótica do direito privado Princípio da Responsabilidade Mista - e, finalmente, a fase publicista - Princípio da Responsabilidade do Estado - que se iniciou com a teoria da culpa administrativa e posteriormente com a teoria do risco administrativo.

2. Fase Subjetivista (ou Privatista):

Vimos que a primeira evolução no sentido de se admitir a responsabilidade do Estado, originou-se da distinção entre atos de império - em que o Estado age no uso de suas prerrogativas vinculadas à autoridade - e atos de gestão - em que o Estado equiparar-se-ia, a princípio, à posição assumida pelos particulares. No primeiro caso, não haveria responsabilização pela ocorrência de danos; no segundo, sim, desde que fosse comprovada a culpa do agente. Em seguida, abandonando-se esta distinção, caminhou-se para a teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva, baseada na comprovação da culpa, e que foi recepcionada no Brasil por meio do art. 15 do Código Civil de 1916 (clique aqui).

a.) Regime da Constituição Imperial de 1824:

O Brasil se tornou independente em 7 de setembro de 1822 pouco antes da primeira carta constitucional brasileira. Na primeira Constituição pós-independência (clique aqui) já assinalava em seu art. 179, inc. XXIX, a responsabilidade dos empregados públicos:

"Os Empregados Públicos são strictamente responsáveis pelos abusos, e omissões praticadas no exercício das suas funcções, e por não fazerem effectivamente responsáveis aos seus subalternos."

Os funcionários do Estado, no desempenho de suas funções, são órgãos da atuação do Estado, por meio do qual se manifesta a vontade da Administração Pública.

Ao reconhecer a responsabilidade dos empregados públicos pelos abusos e omissões cometidos no exercício das suas funções a Constituição Imperial estava reconhecendo a responsabilidade da própria Administração Pública do Império, muito embora em seu art. 99 dissesse que o Imperador não estava sujeito a responsabilidade alguma.

Ocorre que a Constituição de 1824 fazia o reconhecimento da Responsabilidade Civil do Estado sob a ótica subjetivista, uma vez que estabelecia como condição para esse reconhecimento o fato de haver o empregado público praticado, no exercício de suas funções, abusos ou cometido omissões, ou ainda, haver negligenciado seus deveres no que respeitava a exigência de responsabilidade por seus subalternos. É de se salientar, ainda, que embora o texto constitucional tenha passado a reconhecer a responsabilidade civil dos funcionários do Estado o mesmo não previu, nesta carta, o direito de regresso contra seus funcionários. Assinala Sauwen Filho que a Carta Constitucional de 1824 ainda assegurava à Administração vários privilégios, quais sejam:

 Ter juízo privativo para todas as causas em que fosse autora, ré, assistente ou opoente.

 Não serem os bens da Administração submetidos À penhora para garantia de débitos.

 Gozar do benefício da restituição.

 Prescrição de suas dívidas passivas no prazo exíguo de 5 anos, enquanto que o prazo prescricional das dívidas ativas era de 40 anos.

 Usar do processo executivo para cobrar as suas dívidas ativas.

 Serem processados e julgados administrativamente:

a-) No caso de prescrição de suas dívidas.

b-) Nos litígios que versassem sobre o cumprimento, interpretação, validade, rescisão e efeitos das fianças, e bem assim os contratos celebrados com a Administração Imperial tendo por objeto rendas, obras ou serviços públicos a cargo da mesma administração.

b.)Regime da Carta Republicana de 1891:

A constituição de 1891 (clique aqui) consagrava o princípio subjetivista da responsabilidade civil em seu art. 82 e pouco modificou o texto da Constituição Imperial de 1824, vejamos:

"Art 82 - Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.

Parágrafo único - O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres legais."

Durante a vigência da Constituição de 1891 foram editadas duas leis, a Lei nº. 221 (20/8/1894 - clique aqui) e a Lei nº. 1.939 (28/08/1908), que foram editadas com o objetivo de regulamentar o texto constitucional, suprindo as lacunas existentes e aclarando dúvidas m matéria de Responsabilidade Civil.

c.) Regime do Código Civil de 1916 (art. 15):

Em 1º de janeiro de 1916 com a Edição do Código Civil, foi firmada a teoria da culpa no Direito brasileiro e regulamentada a matéria concernente a responsabilidade Civil do Estado. Vejamos:

"Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano."

Apontando, desta forma, uma novidade, a possibilidade de uma ação regressiva do Estado contra o Funcionário da Administração que tivessem cometido abusos e omissões no exercício de seus cargos e que tivessem, por conseguinte, causado danos. Embora tenha inovado trazendo a possibilidade de uma Ação Regressiva do Estado contra o funcionário da Administração Pública, continuou a apoiar-se na teoria subjetivista, vinculando a responsabilidade à existência de culpa.

d.) Sistema das Cartas Constitucionais de 1934 e 1937:

 Sistema da Carta Constitucional de 1934:

A Constituição de 1934 (clique aqui) conservou ainda aplicação da teoria da culpa, contudo trazendo uma importante inovação: a solidariedade entre o funcionário causador do dano e a Administração Pública, devendo ambos serem demandados conjuntamente em juízo, como litisconsortes passivos. Dispôs a Constituição em seu art. 171:

"Art 171 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos."

 Sistema da Carta Constitucional de 1937:

Com o início do Estado Novo, nova Carta Constitucional foi editada trazendo simplificações na escrita do artigo 158 e fechando um ciclo no que concerne a Responsabilidade Civil do Estado vinculada à culpa, vejamos:

"Art 158 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício do seu cargo".

3. Fase Objetivista (ou Publicista):

a-) Sistema Constitucional da Carta de 1946:

A fase objetivista ou publicista tem início com a Constituição de 1946 (clique aqui).

Foi instituído o art. 194 da Constituição que ampliava a matéria sobre Responsabilidade Civil do Estado sem, contudo, revogar o art. 15 do Código Civil de 1916, vejamos:

"Art. 194 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único - Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes."

Deste modo, o ordenamento jurídico brasileiro, saltou da fase subjetivista - teoria da culpa - para a fase objetivista - teoria do risco - sem passar pela fase do sistema misto - teoria do acidente administrativo.

A teoria do risco administrativo consagrada pela fase objetivista decorre exclusivamente da conjugação de dois pressupostos: o dano efetivo a um bem jurídico de outrem e o nexo causal entre o atuar da Administração e o evento danoso.

Cabe ainda salientar que, conforme fora escrito no texto constitucional de 1946, ao mencionar exclusivamente as pessoas jurídicas de Direito Público Interno, excluía do campo de aplicação do referido dispositivo as Pessoas Físicas e as Pessoas Jurídicas de Direito Privado, ainda que por delegação de poderes ou concessão, que exercessem qualquer modalidade de serviço público ou de interesse coletivo. Sendo assim, a Responsabilidade Civil das Pessoas Físicas e das Pessoas Jurídicas de Direito Privado, continuavam a ser regidas pelo Código Civil de 1916, independente da natureza da atividade que pudessem desempenhar.

b-)Sistema das Constituições de 1967 e da Emenda Constitucional nº. 1 de 1969:

Determinava a Carta Constitucional de 1967:

"Art 105 - As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.Parágrafo único - Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo."

Verificam-se neste texto duas impropriedades:

1. A supressão do termo "interno", o que faz com que as Pessoas Jurídicas de Direito Público Externo sejam responsáveis civilmente pelos danos dos funcionários da Administração Pública Interna e,

2. Ao omitir o advérbio "civilmente" deixou vago que tipo de responsabilidade que estaria sendo tratada no dispositivo.

Veja, ainda, que a partir deste dispositivo constitucional passou-se a considerar a Responsabilidade Civil em caso de dolo e não apenas considerar a hipótese da culpa.

A mudança trazida pela Emenda Constitucional nº. 1 de 1969 pouco alterou o dispositivo anterior modificando, apenas, o tempo verbal tornando-o mais imperativo e direto, sem, contudo, corrigir as impropriedades apontadas, vejamos:

"Art. 107. Às pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.Parágrafo único. Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo."

c-) Alterações introduzidas pela Constituição de 1988;

A Constituição de 1988 (clique aqui) inovou em matéria de Responsabilidade Civil do Estado ao incluir o art. 37, § 6º, vejamos:

"§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa."

Deste modo, o que se quis instituir quanto a responsabilidade objetiva para Pessoas Jurídicas de Direito Privado que prestam serviços públicos por delegação de competência, seja por outorga legal, delegação contratual ou ainda, por ato unilateral da Administração Pública.

Por outro lado, o mesmo constituinte tratou novamente do tema Responsabilidade Civil no art. 21, inciso XXIII, alínea c da Constituição (atual d, incluído pela Emenda Constitucional nº. 49/06), só que de forma diversa do art. 37, § 6º, trazendo dúvidas quanto à responsabilidade de indenizar do Estado. Vejamos:

"a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa"

A primeira das inovações quanto à extensão da responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito privado veio no sentido de distinguir as responsabilidades para pessoas jurídicas de mesma natureza jurídica.

A segunda inovação tratando a Responsabilidade Civil do art. 21, inciso XXIII, alínea c na parte reservada à competência da União e não no lugar destinado à Administração Pública. Dando margem a alguns autores enxergarem ai à consagração da teoria do Risco Integral em contraposição ao art. 37 § 6° que grande parte da doutrina e nossos Tribunais reconhecem a aplicabilidade apenas a Teoria do Risco Administrativo. Fazendo com que a matéria que se achava consolidada na Teoria do Risco Administrativo fosse novamente discutida.

Para José dos Santos Carvalho Filho a norma reforça a sujeição do Poder público à responsabilidade objetiva, tendo como fundamento a teoria do risco administrativo, de modo que, se a União ou outra pessoa de sua administração causarem qualquer tipo de dano no desempenho de tais atividades, estarão inevitavelmente sujeitas ao dever de reparar os respectivos prejuízos através de indenização, sem que possam trazer em sua defesa o argumento de que não houve culpa no exercício da atividade. Haverá, pois, risco administrativo natural nas referidas tarefas, bastando, assim, que o lesado comprove o fato, o dano e o nexo causal entre o fato e o dano que sofreu.

Ao estender o dever de indenizar às pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos por delegação de competência o constituinte acabou por considerar apenas a natureza do serviço desenvolvido pelas pessoas jurídicas de direito privado e não as "circunstâncias" de que a atividade é desenvolvida pelo Estado com objetivo de "beneficiar a todos".

Quando uma o Estado assume o risco de desenvolver uma atividade em benefício geral e o dano decorrente desta atividade sobrevém, mesmo tomando todas as providências para evitar danos e cumprindo todos os deveres de cuidado para evitar prejuízos, todos os beneficiados com a atividade têm o dever de suportar os bônus e os ônus de tal atividade, recaindo deste modo, sobre todos os contribuintes, o dever de indenizar.

No caso das pessoas jurídicas de direito privado (permissionárias, concessionárias e demais entidades de administração indireta por delegação) que assumem os riscos das atividades delegadas pessoalmente e suportam os ônus de do serviço que prestam, não existe a figura de responsabilização de todos os contribuintes/beneficiários, pois determina o nosso Código Civil as pessoas jurídicas são civilmente responsáveis.

d-) O Regime do Código Civil Vigente:

Dispõe o nosso Código Civil de 2002 (clique aqui):

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

Conclui-se que o atual Código Civil passou a disciplinar o tema Responsabilidade Civil em consonância a Constituição de 1988, ou seja, ao Estado sujeitar-se à teoria da responsabilidade objetiva.

4. )Conclusão:

Até 31/12/2001 a Constituição dispunha sobre Responsabilidade Civil do Estado nos arts. 37 § 6° e 21, XXIII, c e o Código Civil de 1816 regulamentava tais dispositivos através do seu art. 15.

Com a edição do Código Civil de 2002 os arts. 37 § 6° e 21, XXIII, c passaram a ser regulamentados pelo art. 43.

Dispunha o art. 15 do Código Civil de 1816:

"Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano."

Como já dito, o texto provocou dissidência entre os interpretes. Alguns entendiam que a norma consagrava a teoria da responsabilidade subjetiva, sendo necessária a averiguação da culpa na conduta do agente estatal, ao passo que outros vislumbravam já o prenúncio da responsabilidade objetiva do Estado.

Para José dos Santos Carvalho Filho, a norma exigia a existência de culpa e os pressupostos consignados - procedimento contrário ao direito e a falta a dever prescrito por lei - revelavam que a responsabilidade estatal não se configuraria diante de fatos ilícitos, mas, ao contrário, só diante de atos culposos. Ou seja, se alguém agisse contrariamente ao direito ou faltasse a dever legal, sua conduta seria necessariamente culposa. Neste mesmo sentido Hely Lopes Meirelles.

Com a edição do Novo Código Civil em 2002 e a nova redação do art. 43, conclui-se que o atual Código Civil passou a disciplinar o tema Responsabilidade Civil em consonância a Constituição de 1988, ou seja, ao Estado sujeitar-se à teoria da responsabilidade objetiva.

Quanto a disposição do art. 21, XXIII, alínea c, a norma só vem a reforçar a sujeição do Poder público à responsabilidade objetiva, tendo como fundamento a teoria do risco administrativo, de modo que, se a União ou outra pessoa de sua administração causarem qualquer tipo de dano no desempenho de tais atividades, estarão inevitavelmente sujeitas ao dever de reparar os respectivos prejuízos através de indenização, sem que possam trazer em sua defesa o argumento de que não houve culpa no exercício da atividade. Haverá, pois, risco administrativo natural nas referidas tarefas, bastando, assim, que o lesado comprove o fato, o dano e o nexo causal entre o fato e o dano que sofreu.

______________

5. Bibliografia:

DE OLIVEIRA, Gustavo Justino. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - reflexões a partir do direito fundamental à boa administração pública.(clique aqui)

CARVALHO FILHO, José dos Santos.Manual de Direito Administrativo. Lúmen Júris:2005. Rio de Janeiro: 13ª edição. Pág. 426.

SAUWEN FILHO, João Francisco. Da Responsabilidade Civil do Estado. Lúmen Júris. Rio de Janeiro: 2001.

______________

1 SAUWEN FILHO, João Francisco. Da responsabilidade Civil do Estado. Lúmen Júris. Rio de Janeiro: 2001. Pág.33/34.

2 SAUWEN FILHO, João Francisco. Da responsabilidade Civil do Estado. Lúmen Júris. Rio de Janeiro: 2001. Pág.35.

3 Redação dada pela Lei nº. 11.107, de 2005.

4 Não passíveis de indenização.

5 Passíveis de indenização.

6 Tratava-se de um conflito negativo de competência.

7 Culpa do serviço ou culpa anônima.

______________

*Advogada





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Atualizado em: 4/7/2008 10:59

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