Estatuto da cidade - Lei nº 10.257 DE 10/7/2001

Francisco de Salles Almeida Mafra Filho

Introdução

O destaque inicial a ser dado aos pontos de interesse no Estatuto da Cidade deve se referir a diferentes aspectos. No entanto, é importante ressaltar a propriedade como o instituto de direito tratado pela referida lei.

Propriedade é o poder absoluto e exclusivo que, em caráter permanente, se tem sobre a coisa que nos pertence. É "a instituição fundamental da vida econômica, nos regimes, em que se impõe a garantia legal desse poder em benefício do proprietário, através (sic) da propriedade privada"¹.

A história da humanidade nos revela períodos em que as sociedades alcançaram grande desenvolvimento nos mais diferentes aspectos. Um destes períodos é o que se iniciou com as revoluções burguesas e, mais precisamente, a revolução francesa de 1789. A partir de então, e por mais ou menos cento e cinqüenta anos, prevaleceram princípios de liberdades econômicas e políticas que recomendavam aos Estados políticos tratarem tão somente das fronteiras externas e da segurança interna das propriedades particulares.

Após duas guerras de proporções globais, os Estados despertaram para a necessidade de atender os seus cidadãos em aspectos determinantes como saúde, educação, trabalho, previdência, dentre outros. Era o Estado social constitucionalmente responsável por estes direitos de toda a sua população.

Daí em diante, deve-se ter em conta que a "propriedade" também teve sua natureza modificada. Anteriormente considerado absoluto, o domínio sobre a propriedade imóvel rural, por exemplo, foi abrandado ao tornar possível a desapropriação das terras improdutivas. Estas, por sua vez, deviam cumprir sua função social que é a produção de alimentos e não ser objeto de especulação imobiliária.

A propriedade urbana também deve exercer sua função social. Diferentemente da propriedade rural, a propriedade urbana cumpre sua função social por meio da adequação aos instrumentos legais expressos na política de desenvolvimento urbano ou política urbana.

Política urbana

Lei ordinária federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, mais conhecida como Estatuto da Cidade, estabelece as diretrizes gerais da política urbana no país.

São criadas normas de ordem pública que disciplinam o uso da propriedade urbana de forma que sejam atendidos o bem comum, a segurança, o bem-estar dos cidadãos e o equilíbrio ambiental.

A preocupação ambiental pode ser caracterizada como direito constitucional de terceira geração, grupo que conta também com os direitos difusos e coletivos.

O que se tem aqui é a necessidade do uso da propriedade urbana de maneira que atenda aos interesses maiores de uma cidade organizada e equilibrada capaz de garantir aos seus cidadãos bem estar e equilíbrio ambiental.

Função social da propriedade

O pleno desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade urbana é ordenado pela política urbana mediante diretrizes gerais da garantia do direito a cidades sustentáveis; da gestão democrática das comunidades; de cooperação entre os governos e as sociedades para atender aos interesses locais; do planejamento do desenvolvimento das cidades; da oferta de equipamentos urbanos e comunitários e de serviços públicos adequados ao atendimento dos interesses e necessidades das populações e características locais; da ordenação e controle do uso do solo; da integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais para o desenvolvimento social e econômico do Município; da adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites de uma razoável utilização ambiental, social e econômica do Município; da justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes do processo de urbanização; da adequação dos instrumentos de política. econômica, tributária e financeira dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; da recuperação dos investimentos públicos causadores de valorização dos imóveis urbanos; de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído e do patrimônio público; da audiência do Poder Público e da população interessada nos casos de implantação de empreendimentos ou atividades potencialmente negativas ao meio ambiente; conforto ou segurança da população; do estabelecimento de normas de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; da simplificação da legislação para favorecer a oferta de lotes e unidades habitacionais, e, finalmente, da isonomia de condições para os agentes públicos e privados nos empreendimentos e atividades de urbanização; ressalvado o atendimento ao interesse social.

Competências da União

A União é o ente federado competente para legislar sobre normas gerais de direito urbanístico, haja vista a sua competência atender o critério de predominância de interesse geral, enquanto os Estados e os Municípios pautam-se pelos interesses regionais e locais respectivamente.

Também será a União competente para legislar normas para a cooperação entre os entes da federação em relação à política urbana para o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

A competência para a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico pertence à União que poderá exercê-la conjuntamente com os demais entes federados, ou seja, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Finalmente, compete à União a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano como habitação, saneamento básico e transportes urbanos, além da elaboração e execução dos planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

Em relação aos instrumentos da política urbana, serão utilizados planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.

Planejamento municipal

No tocante ao planejamento municipal, serão utilizados especialmente os instrumentos a seguir: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico e social; institutos tributários e financeiros, a serem destacados o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU, a contribuição de melhoria e os incentivos e benefícios fiscais e financeiros; institutos jurídicos e políticos - desapropriação, servidão administrativa, limitações administrativas, tombamento de imóveis ou moboliário urbano, instituições de unidades de conservação, instituição de unidades de conservação, instituição de zonas especiais de interesse social, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins de moradia, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, usucapião especial de imóvel urbano, direito de superfície, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, transferência do direito de construir, operações urbanas consorciadas, regularização fundiária, assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos além do referendo popular e do plebiscito; estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

Deve ser notado que os instrumentos utilizados no planejamento municipal observam a sua legislação própria, observadas as disposições do Estatuto das Cidades.

Direito real de uso de imóveis públicos

Nos projetos e programas habitacionais de interesse social, desenvolvidos pelo Poder Público, poderá ser contratada coletivamente a concessão de direito real de uso de imóveis públicos.

Os instrumentos de política urbana que exijam dispêndio pelo Poder Público devem ser controlados pela sociedade.

O solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado poderá ser parcelado, edificado ou utilizado compulsoriamente desde que exista lei municipal específica para área incluída no plano diretor. Em caso de descumprimento desta obrigação, o Município poderá aplicar o imposto sobre a propriedade territorial urbana progressivamente no tempo, sendo a majoração da alíquota permitida por cinco anos consecutivos e podendo alcançar o limite de quinze por cento do valor do imóvel.

A conseqüência gerada a partir do não cumprimento da obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel, além da progressividade na cobrança do IPTU é a possibilidade do Município desapropriar o imóvel sendo a indenização realizada com títulos da dívida pública.

Usucapião especial urbano

No tocante ao usucapião de imóvel urbano, o possuidor com ânimo de propriedade de área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, pelo prazo de cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural, adquirir-lhe-á o domínio.

Interessante determinação legal no caso é a sucessão da posse por herdeiro legítimo que resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

A previsão para aquisição de domínio em áreas urbanas, ocupadas por população de baixo poder aquisitivo, onde não se possa identificar os terrenos de cada morador, busca atenuar a situação dos moradores das favelas brasileiras. Disposição de relevante interesse social, esta previsão legal não atende com totalidade a necessidade dos mais pobres devido ao fato dos mesmos não terem condições de morar em favelas. Estes são habitantes das ruas das grandes metrópoles e se abrigam sob os mais variados viadutos existentes.

A sentença do usucapião urbano deverá servir de título para o registro no cartório de imóveis.

É de se ressaltar como será o registro das propriedades de áreas situadas em favelas e que, como diz a própria lei, não permitem identificar os terrenos ocupados por cada morador. O juiz deverá atribuir fração ideal de terreno a cada possuidor, salvo a hipótese da existência de acordo escrito entre os interessados.

A lei fala em acordo entre os condôminos e estabelece a criação de condomínio especial que não poderá ser desfeito, a não ser por deliberação de dois terços dos condôminos em posterior urbanização da área em questão.

Durante o julgamento da ação de usucapião urbano, as outras ações relativas ao imóvel em questão ficam sobrestadas, ou seja, paralisadas, interrompidas.

Em relação às pessoas que podem propor ou participar de ações de usucapião especial urbano, temos que são as possuidoras isoladamente, em litisconsórcio ou em estado de composse. Também pode participar como substituta processual, autorizada pelos representados, a associação de moradores regularmente constituída e, por esta razão, dotada de personalidade jurídica.

Não devem ser esquecidas a obrigatoriedade da participação do Ministério Público e a assistência judiciária gratuita, inclusive para o registro do imóvel.

O rito processual da ação de usucapião de imóvel urbano é o rito sumário.

Direito de superfície

Constitui importante inovação a possibilidade do proprietário urbano por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis, conceder o direito de superfície do seu terreno.

O direito de superfície consiste na possibilidade de utilização do solo, subsolo, ou o espaço aéreo relativo ao terreno. Este direito constará de um contrato que, além de estipular as respectivas condições, observará a legislação urbanística.

Também é responsabilidade do superficiário o pagamento dos encargos e tributos relativos à área ocupada pelo mesmo.

Interessante notar a possibilidade de transação ou de sucessão do direito de superfície. Ou seja, são possíveis tanto a transferência do mesmo a terceiros quanto a transmissão aos herdeiros do superficiário.

Tanto isto é verdade que a lei assegura oi direito de preferência ao superficiário e ao proprietário nos casos de alienação do terreno ou do direito de superfície.

O direito de superfície será extinto quando acabar o prazo combinado ou quando for descumprida alguma das obrigações do superficiário. Neste momento, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, incluídas as acessões e as benfeitorias introduzidas no imóvel. Isto tudo, porém, deve observar as possíveis estipulações contratuais.

Também será motivo de extinção do direito de superfície a destinação, por parte do superficiário, diversa daquela para a qual foi concedida.

Não pode ser esquecida a necessidade de averbação no cartório de registro de imóveis da extinção do direito de superfície.

Da preempção

Por preempção pode-se entender a preferência para a compra. O direito de preempção é, pois, aquele que assegura à pessoa a preferência para que seja o comprador de algo a ser vendido pelo seu proprietário.

Pelo Estatuto da Cidade é tratado o direito que tem o poder público municipal de preferência para adquirir imóvel urbano objeto de alienação entre particulares. A partir do plano diretor, será criada lei municipal que determinará as áreas específicas, o prazo de validade deste direito e o enquadramento das mesmas nas hipóteses previstas pela lei federal. Este prazo será de no máximo cinco anos, renovável após um ano do término do primeiro período vigência e não estará sujeito a limites no número de alienações de que for objeto a área em questão.

O direito de preempção poderá ser utilizado quando for necessário para os fins de regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental e proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

Quando o proprietário tiver intenção de alienar o imóvel, deverá notificar o Município, em até trinta dias, para que este manifeste a sua intenção em comprá-lo. Na notificação deverão constar as condições de proposta de compra por terceiro interessado. O Município publicará, então, edital de aviso da notificação recebida e da intenção de adquirir o imóvel nas condições apresentadas, sob pena de em não o fazendo, ficar autorizado o proprietário autorizado em aliená-lo a terceiros, nas condições apresentadas. Por fim, ao se concretizar a venda para terceiros, sob pena de ser a mesma nula de pleno direito, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, em até trinta dias, cópia do instrumento público de venda do imóvel. Sendo esta venda declarada nula, o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor apresentado na proposta de compra se for inferior àquele.

Outorga onerosa do direito de construir

Aqui a lei estabelece a possibilidade do plano diretor fixar casos em que o direito de construir será maior do que o índice comumente adotado para tratar da relação entre a área que pode ser edificada e a área do terreno, isto é, o coeficiente de aproveitamento básico.

O coeficiente de aproveitamento básico poderá ser único ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana. Também será levada em conta no cálculo do limite máximo deste coeficiente a proporcionalidade da infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado.

A previsão de outorga onerosa do direito de construir estará em lei municipal específica e representará áreas nas quais será alterado o uso do solo, mediante contrapartida do beneficiário.

As condições de outorga onerosa serão determinadas legalmente e observarão a fórmula de cálculo para a cobrança, os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga e, finalmente, a contrapartida do beneficiário.

Os recursos obtidos por meio da outorga onerosa do direito de construir serão utilizados para os casos em que o Estado possuir o direito de preferência na aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

Operações urbanas consorciadas

Previstas em lei municipal específica, originadas a partir do plano diretor, certas áreas poderão receber as operações urbanas consorciadas, ou seja, um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público do Município, com a participação de moradores e interessados, visando a alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Poderão ser operações de modificação de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, alteração de normas edilícias e regularização de construções, reformas ou ampliações realizadas contrariamente à legislação vigente.

Da lei que prever a operação consorciada constarão, dentre outras exigências, programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação, estudo prévio de impacto de vizinhança, contrapartida dos proprietários, usuários e investidores beneficiados pelas operações e forma de controle compartilhado com órgão de representação da sociedade civil.

A aprovação da lei que trate da operação consorciada faz nulas as licenças e autorizações municipais em desacordo com seus preceitos.

A lei específica também poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção. Estes certificados terão valor para alienados em leilão ou utilizados no pagamento das obras da operação.

Mesmo podendo ser livremente negociáveis, os certificados de potencial adicional de construção somente gerarão direito de construir na área objeto da operação.

Transferência do direito de construir

Também constará de lei municipal a autorização do proprietário de imóvel urbano, público ou privado, a exercer em outro local, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou na legislação urbanística, quando o seu imóvel for considerado de interesse público para fins urbanísticos, comunitários, fundiários, históricos, paisagísticos, ambientais, sociais e culturais.

Estudo de impacto de vizinhança

A lei preverá os empreendimentos que necessitarão de estudo prévio de impacto de vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

Este estudo apreciará os efeitos benéficos e maléficos do empreendimento no aspecto de qualidade de vida da população envolvida. Serão analisados, pelo o menos, os aspectos de adensamento populacional, equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação, paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

O estudo de impacto de vizinhança não substitui o estudo prévio de impacto ambiental.

Plano diretor

O plano diretor conterá as exigências fundamentais de ordenação da cidade e estas representarão as exigências fundamentais para que a propriedade urbana cumpra a sua função social. Busca-se atender às necessidades dos cidadãos no tocante à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitando-se as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade.

O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e integra o processo de planejamento municipal. Além disso, as suas determinações produzirão efeitos sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e sobre o orçamento anual.

Os Poderes Públicos municipais garantirão a participação popular na elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação por meio de audiências públicas, respeito ao princípio da publicidade e livre acesso à documentação produzida.

A cada dez anos, no mínimo, a lei que instituir o plano diretor deverá sofrer revisão.

O plano diretor será obrigatório para as cidades com mais vinte mil habitantes, as integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as cidades onde o Poder Público municipal utilizar os instrumentos de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade territorial urbana progressivo no tempo e de desapropriação, as integrantes de áreas de especiais interesse turístico e as integrantes na área de empreendimentos ou atividades com relevante impacto ambiental não só local, mas regional ou nacional.

Conterá o plano diretor a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, as disposições dos artigos do Estatuto da Cidade e o sistema de acompanhamento e controle.

Gestão democrática da cidade

Para que seja assegurada a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados os instrumentos dos órgãos colegiados de política urbana em todos os níveis da federação, debates, audiências e consultas onde é assegurada a participação da população interessada, conferências sobre assuntos de interesse urbano e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

A gestão orçamentária, no âmbito municipal, observará as disposições do conhecido "orçamento participativo" e incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas a respeito das propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, sendo condição obrigatória para a sua aprovação pela Câmara Municipal.

As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão assegurar a participação da população e das associações representativas dos segmentos da sociedade para controlar diretamente o funcionamento de seus organismos gestores e garantir o pleno exercício da cidadania.

Disposições gerais

Os proprietários dos imóveis sujeitos ao parcelamento, edificação ou utilização compulsórios poderão requerer o estabelecimento de consórcio imobiliário para viabilizar, por meio de planos de urbanização ou edificação, o aproveitamento financeiro do imóvel.

Neste consórcio, o proprietário transfere a propriedade de seu imóvel ao Poder Público Municipal e, terminadas as obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas. O valor das unidades corresponderá ao valor anterior do imóvel.

O interesse social pautará a definição dos tributos e dos preços públicos.

Os projetos e programas habitacionais de interesse social desenvolvidos pelas entidades da Administração Pública deverão assegurar, para os fins dos contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos, caráter de escritura pública e natureza de título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos habitacionais.

Decorridos noventa dias após o dia nove de outubro de 2001, dia da entrada em vigor do Estatuto da Cidade, os Estados e Municípios deverão fixar prazos, por lei, para que sejam expedidas as diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovados os projetos de parcelamento e de edificação, realizadas vistorias e expedição de termos de verificação e concluídas as obras. Não sendo observado o prazo acima, abre-se o prazo de mais sessenta dias para a realização de cada um dos atos administrativos referidos acima.

São aplicados ao Distrito Federal e seu Governador os mesmos dispositivos do Estatuto da Cidade relativos aos Municípios e seus Prefeitos.

O descumprimento de disposições do Estatuto da Cidade acarretará ao Prefeito e outros agentes públicos municipais a aplicação da pena de improbidade administrativa.

O Estatuto acrescenta a expressão "à ordem urbanística" ao art. 1º da Lei da Ação Civil Pública e faz diferentes alterações à Lei de Registros Públicos. Todas elas no intuito de adequar as mesmas às suas inovadoras determinações.

Conclusão

Mais uma vez a Lei escrita vem tentando resolver grandes e complexos problemas. Resta saber se a sua aplicação vai ser capaz de alterar o penoso quadro de deficiência habitacional no Brasil.

A simples previsão legal não tem o condão de modificar a conduta de cada um dos indivíduos da sociedade em geral.

Apesar de tudo isto, o Estatuto da Cidade, após longa e demorada tramitação no Poder Legislativo, contém importantes inovações que podem contribuir, sim, para atenuar os problemas a que veio solucionar, levando-se em conta, também o atendimento ao direito subjetivo público de moradia que a população brasileira tem a partir da Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000.

Não podemos nos esquecer, entretanto, que, conforme dito acima, dentro do quadro de pobres e miseráveis no Brasil, quem é dono de um barraco em qualquer favela, já pode se considerar participante de uma elite, de um grupo distinto dos demais que moram nas ruas e não têm nem mesmo o direito de dormir em paz.
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¹De Plácido e Silva, "Vocabulário Jurídico" - verbete "propriedade", pp. 650-651.

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*Doutor em Direito Administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário

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