Considerações sobre o mercado de resseguros e a privatização do IRB

1. - No dia 10.10.2002, em decisão por maioria, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIN nº 2.223-7, acolhendo a tese da inconstitucionalidade dos artigos da Lei nº 9.932/99 que transferiam à Superintendência de Seguros Privados - SUSEP as atribuições regulatórias e de fiscalização hoje desempenhadas pelo IRB-Brasil Resseguros S.A. (IRB).

2. - Com isso, foi retirada do ordenamento brasileiro a base jurídica que permitia a privatização do IRB, pois um ente com competência própria do poder público não pode passar ao controle da iniciativa privada. Restou, desse modo, suspenso o processo de abertura do mercado ressegurador brasileiro.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

3. - Cabe inicialmente observar que a ADIN 2.223-7 em nenhum momento questionou a legalidade do fim do monopólio de resseguros. O que se discutiu foi o meio legal utilizado pelo Governo para regular a matéria, porque o artigo 192 da Constituição Federal estabelece que o Sistema Financeiro Nacional deve ser regulado através de lei complementar, a qual deverá dispor inclusive sobre a autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro e resseguro, bem como sobre órgão oficial fiscalizador.

4. - Nessa ordem de idéias, sustentou-se que a transferência das funções regulatórias e de fiscalização do IRB-Brasil a outro órgão da administração pública somente poderia ser implementada através de lei complementar, sendo portanto ilegal se realizada através lei ordinária, como de fato ocorreu.

5. - A lei complementar é um ato normativo dotado de maior força que a lei ordinária, estando inserida no sistema jurídico entre esta e a Constituição. De um lado, a própria Constituição destaca algumas matérias de maior relevância para serem reguladas por lei complementar, de modo que sua disciplina seja mais próxima da "vontade geral". De outro, o trâmite legislativo das leis complementares, quando comparado ao trâmite das leis ordinárias, é mais rígido, pois para a aprovação de lei complementar exige-se maioria absoluta na Câmara e no Senado, enquanto para as leis ordinárias basta a maioria simples.

6. - Assim é que, ao julgar procedente a ADIN 2.223-7, o STF manteve sob a responsabilidade do IRB as funções de regulação e fiscalização do mercado ressegurador brasileiro, além da competência de conceder autorizações para a atuação no setor.

HISTÓRICO

7. - O processo de abertura do mercado ressegurador brasileiro teve início em agosto de 1996, com a aprovação pelo Congresso Nacional da Emenda Constitucional nº 13 ("EC 13/96") que suprimiu a expressão "órgão oficial ressegurador" do texto constitucional (art. 192 II). Uma vez dado este passo histórico, restava ainda regulamentar a matéria¹.

8. - Em 1997, o IRB-Brasil foi incluído no programa de privatizações. Para esse fim, a Medida Provisória n° 1.578/97 determinou a transformação do IRB em uma sociedade de economia mista (por ações), sob controle da União. A denominação do IRB foi também alterada, passando de "Instituto de Resseguros do Brasil" para "IRB-Brasil Resseguros S.A"².

9. - O leilão para venda do controle do IRB, originalmente marcado para o dia 14.10.1999, foi adiado pela primeira vez em setembro de 1999 devido à falta de consenso quanto às regras relativas ao funcionamento do mercado de resseguros após a privatização do IRB.

10. - O projeto de lei ordinária que transferia a competência regulatória e de fiscalização do IRB para a SUSEP somente foi aprovado pelo Congresso em novembro de 1999. A Lei n° 9.932 foi sancionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em 20.12.1999. Logo a seguir o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) emitiu um série de resoluções quanto à disciplina jurídica do novo mercado de resseguros.

11. - Em junho de 2000, a pouco menos de um mês da data em que deveria ocorrer leilão para privatização do IRB, o Partido dos Trabalhadores (PT) ajuizou a ADIN 2.223-7 que, após a concessão de medida liminar e posterior julgamento de mérito, impediu que a Lei nº 9.932/99 fosse considerada integralmente válida, e por conseguinte obstou o processo de abertura do mercado de resseguros no Brasil.

CONCLUSÃO

12. - Com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei nº 9.932/99 que transferiam a competência regulatória e de fiscalização do IRB para a SUSEP, a quebra do monopólio do IRB-Brasil instituída pela EC 13/96 permanece sem efeito prático, de tal forma que o Brasil continua sendo um dos poucos países do mundo que apresentam monopólio estatal das operações de resseguro.

13. - Embora, parte importante das deficiências do setor securitário brasileiro sejam atribuídas à existência de monopólio no setor de resseguros, convém enfatizar que a decisão do STF está, a nosso ver, tecnicamente correta. A matéria tratada pela Lei nº 9.932/99 refere-se a competências regulatórias no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, a qual notoriamente deve ser disciplinada mediante Lei Complementar, conforme previsão expressa do art. 192 da Constituição Federal. Assim sendo, a definitiva abertura do setor de resseguros no Brasil depende da edição de lei complementar.

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¹"Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.

I - (Revogado). II - (Revogado). III - (Revogado) a) (Revogado) b) (Revogado) IV - (Revogado) V - (Revogado) VI - (Revogado) VII - (Revogado) VIII - (Revogado) § 1°- (Revogado) § 2°- (Revogado) § 3" (Revogado)"