Maioria do STF entende que ações de ressarcimento por improbidade são prescritíveis

O plenário do STF deu início, nesta quinta-feira, 2, a julgamento que discute o prazo de prescrição nas ações de ressarcimento ao erário por parte de agentes públicos condenados por improbidade administrativa.

Já há seis votos no sentido de que estas ações obedecem a prazo prescricional estabelecido na lei de improbidade administrativa (8.429/92), seguindo o relator, Alexandre de Moraes, e dois divergentes, pela imprescritibilidade.

O recurso julgado, RE 852.475, tem repercussão geral reconhecida e há 999 casos sobrestados aguardando a decisão. O julgamento foi suspenso e deve ser retomado na próxima quarta-feira.

O caso

O STF já tinha iniciado discussão semelhante ao julgar o RE 669.069, de relatoria do ministro Teori. Todavia, entendeu-se que o caso, de um acidente automobilístico, não servia para formular a tese. Analisou-se a prescrição decorrente de ilícito civil, deixando a tormentosa questão da prescrição pela improbidade para o processo julgado nesta quinta.

Desta vez, trata-se de recurso interposto pelo MP/SP contra decisão do TJ/SP que, em apelação, reconheceu a ocorrência de prescrição quanto aos réus. O caso é de ação que questionava a participação de ex-servidores municipais em processos licitatórios de alienação de dois veículos em valores abaixo do preço de mercado: um Ford Royale, avaliado em R$ 16.739 e vendido por R$13.500; e uma Kombi, avaliada em R$ 3.920 e vendida por R$ 1.800.

"Depois dos números que sobrevieram na história brasileira recente, esses números são tão pífios que chega a ser bizarro que essa matéria esteja sendo discutida no STF", disse Barroso. Apesar da questão de fato, destacou o ministro, a questão de Direito, esta sim merece pronunciamento da Corte.

Segundo o TJ/SP, a lei de improbidade administrativa (8.429/92) dispõe que a ação disciplinar prescreve em cinco anos quanto às infrações puníveis com demissão, contados a partir da data em que o fato se tornou conhecido. Para o MP, por sua vez, a ação de ressarcimento deve ser imprescritível.

O debate envolve o art. 37 da CF, que, em seus parágrafos, estabelece:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Prescritível

O relator, Alexandre de Moraes, votou pelo desprovimento do RE. Ele destacou que, conforme previsto no art. 37, § 4º, os prazos e prescrição são estabelecidos por lei. O § 5º, por sua vez, não fala de improbidade, mas sim de outros atos ilícitos. Para ele, este dispositivo foi usado como válvula de recepção para os prazos prescricionais pretéritos à lei de improbidade, porque o ato de improbidade praticado antes da lei não poderia sofrer as consequências nela previstas. Como em 88 ainda não havia a referida lei, o ministro entende que tratou-se apenas do período de transição.

"Não há, a meu ver, contradição entre os parágrafos 4 e 5. A partir da edição da lei de improbidade, em 92, tudo o que se refere a improbidade e responsabilização por improbidade, sanções, aplicações, prescrição, são regidas pelo § 4º, que estabelece lei específica. Aquilo que ficou para trás, ou os ilícitos que não são de improbidade, aí se aplica prazos prescricionais diversos."

No caso concreto, votou por manter a extinção do processo, em virtude do reconhecimento da prescrição. Ele sugeriu a seguinte tese:

"A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos e terceiros pela prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado pela lei 8.429/92 prescreve juntamente com as demais sanções do art. 12, nos termos do art. 23, ambos da referida lei, sendo que, na hipótese em que a conduta também for tipificada como crime, os prazos prescricionais são os estabelecidos na lei penal."

Os ministros Luís Roberto Barroso, Luiz Fux, Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes acompanharam o voto de Moraes.

Barroso destacou que "onde a CF quis instituir a imprescritibilidade, ela o fez com linguagem inequívoca".

Dias Toffoli afirmou que teria uma terceira posição porque, em sua compreensão, o ressarcimento seria imprescritível, mas desde que houvesse culpa formada dentro de um prazo de ação prescritível. Diante dos demais votos, por sua vez, e percebendo que seu posicionamento "não vingou" no debate anterior, decidiu acompanhar o relator.

Lewandowski também informou que daria uma guinada com relação à posição anterior, de 2016. Para ele, Moraes apresentou a solução adequada. Ele também indicou considerou que "quando a Constituição quis estabelecer a imprescritibilidade, fê-lo de forma extreme de dúvidas".

Divergência

Inaugurando a divergência, o ministro Fachin balizou seu voto em quatro premissas:  

i) a prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais, e, assim, compreende a prescrição dimensão relevante específica do princípio da segurança jurídica, que é de caráter vinculante e estruturante do estado de direito democrático;

ii) há, na seara normativa e constitucional, uma série de exceções explicitas à prescritibilidade da CF, como a prática dos crimes de racismo, ação de grupos armados, contra a ordem constitucional, etc.

iii) o texto constitucional é expresso ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos nas esferas civil ou penal que gerem prejuízo e sejam praticadas por qualquer agente;

iv) o § 5º do art. 37 diz que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Para o ministro, ao fazer a ressalva às ações de ressarcimento, o legislador constitucional decotou do comando contido na primeira parte as ações cíveis de ressarcimento, ou seja, de recomposição do erário.

"Não raro na comunicação, não só jurídica, mas humana, os problemas às vezes não são os pontos, e sim as vírgulas."

Fachin destacou que a matéria diz respeito à tutela dos bens públicos e que a regra da imprescritibilidade está no estado democrático de direito.

"A imprescritibilidade constitucional não trata de uma injustificada e eterna obrigação de guarda pelo particular de elementos probatórios aptos à conclusão de que inexiste o dever de ressarcir, mas sim da afirmação de importante proteção da coisa pública da qual cada um de nós também somos titulares, e cada cidadão é titular."

Divergindo do relator, Fachin votou pelo provimento ao RE para cassar o acórdão recorrido e restabelecendo-se o ressarcimento do dano integral, tal como assentou a sentença.

O ministro foi acompanhado por Rosa Weber, que votou por prever o RE. E destacou: "no mundo do Direito, a influência do tempo, ela se faz presente a cada passo".

• Processo: RE 852.475