terça-feira, 20 de outubro de 2020

MIGALHAS DE PESO

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Aos prefeitos municipais, uma sugestão: cuidem da arrecadação das receitas municipais

Os municípios dependem fortemente da possibilidade que têm de exigirem que empresas e cidadãos repassem para os cofres públicos parte do dinheiro que obtêm por suas próprias atividades.

sexta-feira, 3 de fevereiro de 2017

No dia 1º de janeiro de 2017, muitos dos homens e mulheres que foram empossados no cargo de prefeito municipal estão exercendo essa função pela primeira vez. Em razão disso, antes de tomar qualquer decisão como administrador público, é necessário que procurem conhecer um pouco sobre as diferentes competências da prefeitura municipal, os diversos deveres que ela deve cumprir e a legislação que norteia essa atividade, para que, dessa forma, possam dar início a um governo que seja o mais eficiente possível na gestão do dinheiro público.

Nesse contexto, nosso objetivo com este artigo é apresentar algumas informações sobre a arrecadação de receitas pelos municípios. Considerando que, para manter a continuidade da prestação de serviços públicos básicos, tais como serviços de saúde, de educação e de saneamento básico, e também para manter a própria atividade da administração municipal, os municípios precisam de dinheiro para poder custear as despesas necessárias para tais fins, é imprescindível que os municípios tenham meios para obter esses recursos. Porém, os municípios não podem atuar como empresas privadas, que têm a liberdade de obter o quanto de recurso financeiro que conseguirem conforme o investimento que fizerem nas atividades econômicas que exercem. Ao contrário, os municípios, assim como os demais entes federados, dependem fortemente da possibilidade que têm de exigirem que essas empresas e também os cidadãos repassem para os cofres públicos parte do dinheiro que obtêm por suas próprias atividades e pelo seu capital. Trata-se do poder que os municípios têm de cobrar tributos.

Esse poder de tributar está previsto na CF, lei maior do nosso ordenamento jurídico, e foi repartido em forma de competência tributária para todos os entes federados, seja de forma privativa, como no caso dos impostos, seja de forma comum, como no caso das taxas e da contribuição de melhoria. É importante, então, conhecer um pouco de quais são esses tributos que podem ser cobrados pelos municípios e quando a sua cobrança é legítima.

De acordo com o art. 156 da CF, os municípios têm a competência para exigir que todas pessoas físicas e jurídicas que forem proprietárias de imóveis, edificados ou não, que estejam localizados dentro da zona urbana desse município paguem anualmente para a prefeitura municipal o chamado IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana). Caso esses proprietários de imóveis urbanos optem por transferir esse seu direito de propriedade sobre esse imóvel para terceira pessoa e, em contrapartida, recebam algum tipo de pagamento por isso (que represente a onerosidade da operação), esse mesmo município poderá cobrar outro imposto sobre o valor dessa operação: o ITBI (Imposto sobre a Transmissão inter vivos de Bens Imóveis), que também poderá ser cobrado se o imóvel transferido de forma onerosa estiver localizado na zona rural desse município.

Além disso, caso ocorra, no território municipal, a prestação de serviços de qualquer natureza, em regra, o município poderá cobrar o ISS sobre o valor dessa prestação. A possibilidade da cobrança desse imposto dependerá do tipo de serviço prestado, de onde está estabelecida a pessoa física ou jurídica que realizou a prestação desse serviço e de algumas regras previstas na legislação nacional a respeito da cobrança do ISS1, com o intuito de evitar que mais de um município imponha a cobrança desse mesmo imposto sobre o mesmo serviço. E essa cobrança pode ser monitorada de forma muito eficiente com a utilização de sistema eletrônica de emissão de nota fiscal e de geração de guia para recolhimento desse imposto, tudo feito pelo próprio contribuinte.

Caso a prefeitura municipal preste alguns serviços de forma específica e divisível para determinados cidadãos, como é o caso da realização do serviço de coleta de lixo em determinados bairros da cidade (ainda que esse serviço seja prestado em todos os bairros, mas que seja possível identificar exatamente quais os locais em que o veículo da Prefeitura passa para coletar o lixo que tiver sido descartado pelo cidadão), também poderá cobrar do cidadão que é beneficiado com a prestação desse serviço um valor que remunere o gasto tido pela Prefeitura para prestá-lo. Trata-se do tributo chamado de "taxa", previsto no art. 145, inciso II da CF, que, nesse caso específico da coleta de lixo, geralmente é denominado de "taxa de coleta de lixo". Essa cobrança de taxa pode ser feita para custear todo e qualquer serviço público prestado de forma específica e divisível para determinado cidadão ou posto à sua disposição pela prefeitura municipal.

Se a prefeitura municipal exercer de forma regular o seu poder de polícia2 sobre as atividades realizadas no território municipal, protegendo o interesse público e os direitos individuais e coletivos, também poderá cobrar uma taxa daquelas empresas e dos cidadãos que sofrerem algum tipo de fiscalização relacionada a isso. É o caso, por exemplo, da taxa de licença e funcionamento, que pode ser exigida das empresas que necessitarem de autorização da prefeitura para exercerem determinada atividade no território do município.

Ainda é possível que o novo prefeito verifique a necessidade de investir dinheiro público na realização de alguma obra nova em determinado local e, antes mesmo do início dessa obra, verifique a clara probabilidade de os imóveis próximos a esse local sofrerem uma valorização em decorrência da execução dessa obra. Nesse caso, a CF, em seu art. 145, inciso III, prevê que o município, pelo fato de ter investido dinheiro público nessa obra que gerou, como consequência, a valorização de imóveis particulares, poderá cobrar, dos proprietários desses imóveis, a chamada "contribuição de melhoria", em valor que fique limitado à valorização observada no imóvel e o gasto total tido pelos cofres públicos com a construção dessa obra.

Por fim, os Municípios ainda estão autorizados pelo art. 149-A da CF a cobrar dos cidadãos e das empresas sediadas no território municipal um valor que seja destinado única e exclusivamente para custear o gasto que a prefeitura municipal tem com a manutenção do serviço de iluminação pública em seu território. É a chamada CIP ou COSIP (Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública).

De uma forma bem resumida, esses são os tributos que os municípios podem cobrar por conta própria. Ou seja, para conseguir arrecadar essas receitas, os municípios não dependem de convênio, de transferência ou de qualquer tipo de "autorização" de outra esfera de governo; basta que a Câmara Municipal e a prefeitura municipal exerçam os seus respectivos papeis na instituição, no lançamento, na fiscalização e na cobrança desses valores.

O ponto mais importante que se deve ter em mente quando se tratar da cobrança de tributos é que tudo deve ser feito com base na lei. Significa que não cabe ao prefeito municipal ou a qualquer membro da administração pública estabelecer, de forma discricionária, como, quando e de quem cada tributo municipal será cobrado. Ou seja, ao Executivo municipal cabe apenas a aplicação do que estiver previsto na legislação municipal sobre cada um dos tributos mencionados acima.

Sendo assim, cabe à Câmara Municipal a aprovação de leis municipais que prevejam as hipóteses em que cada um desses tributos serão cobrados, assim como a indicação de quem será o sujeito (pessoa física ou jurídica) devedor do tributo e a forma como será calculado o valor devido por cada contribuinte. Também cabe ao Poder Legislativo municipal alterar a legislação municipal já existente para adequá-la às novas necessidades do município e também à legislação nacional que deve ser observada por todos os entes federados.

Sabe-se que a grande maioria dos municípios brasileiros já possui essa legislação própria prevendo a cobrança desses tributos municipais. Contudo, muitas dessas leis já foram aprovadas há mais de três décadas, antes mesmo do advento da CF/88, o que aumenta a probabilidade de as suas previsões estarem inadequadas em relação às leis complementares nacionais publicadas posteriormente e à própria CF, fator que pode até mesmo tornar ilegal a cobrança dos tributos previstos por elas. Seria o caso, por exemplo, do ISS cobrado de acordo com a lei municipal publicada em 2004, mas que esteja em desacordo com as previsões da lei Complementar 123/06, que trata das regras de cobrança de tributos aplicáveis a empresas optantes pelo Simples Nacional, ou sem respeitar o limite de alíquota mínima de 2% imposto pela lei Complementar 157/16, que alterou a lei Complementar 116/03. Então, ainda que determinado município já possua lei municipal instituindo a cobrança de ISS sobre os serviços prestados em seu território, é necessário que essa legislação seja atualizada para se adequar às novas previsões da legislação nacional sobre essa matéria.

Havendo legislação municipal atualizada que preveja a cobrança de tributos municipais, cabe à prefeitura municipal fiscalizar as pessoas físicas ou jurídicas que estão praticando os fatos jurídicos previstos naquela legislação como hipóteses para a cobrança daqueles tributos. Para tanto, é necessário que a administração municipal possua um departamento ou setor organizado apenas para esse fim, que conte com servidores concursados e capacitados para conhecer a legislação tributária municipal, para acompanhar as atividades ou o patrimônio dos possíveis contribuintes, para lançar o valor dos tributos devidos por cada um deles e por cobrar o seu pagamento. Além disso, também é necessário que esse departamento disponha de equipamentos físicos e ferramentas tecnológicas que permitam que o município exija que esses contribuintes declarem para administração municipal determinadas informações relacionadas às suas atividades, as quais serão importantes para aqueles servidores que fazem parte desse departamento acompanharem o recolhimento espontâneo de tributos municipais por esses contribuintes ou tomarem as medidas necessárias para exigir esse pagamento, de forma administrativa ou judicial, quando ele não for efetuado no prazo correto.

E nesse ponto está outra questão que merece grande atenção da administração municipal: a gestão da dívida ativa municipal, que compreende todos os valores devidos por pessoas físicas ou jurídicas para a prefeitura e que não foram pagos dentro do seu prazo de vencimento. Muitos Municípios, ainda hoje e apesar dos avisos que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem feito a respeito desse tema, não têm exercido de forma eficaz a sua competência para exigir o pagamento dos tributos municipais que já foram lançados e estão vencidos. Não é raro o município em que o IPTU é lançado de forma "automática" no início do ano e o ISS é arrecadado conforme o que for declarado pelo prestador de serviço em suas notas fiscais emitidas no sistema disponibilizado pela Prefeitura, sem que a administração municipal empenhe esforços para conferir se esses valores foram calculados corretamente e, para piorar, sem que se adote todas as medidas possíveis e que se façam necessárias para que a Prefeitura consiga receber esses valores dentro do prazo prescricional de cinco anos.

Por isso, para que o município consiga realmente exercer o seu direito e o seu dever de cobrar os tributos municipais, é extremamente importante que a administração pública conte com uma procuradoria municipal ou, no mínimo, com um departamento jurídico organizado e que seja formado por profissionais competentes para cuidar da cobrança da dívida ativa municipal. Esses profissionais, ou ao menos aquele que for designado como chefe desse departamento, deve trabalhar em conjunto com o chefe do departamento de tributação, de tal forma que possam harmonizar o conhecimento de quem são os devedores do Município e quais as formas mais eficientes de buscar o adimplemento das suas dívidas, seja por meio de cobranças administrativas, seja por meio do protesto extrajudicial ou com o uso da tradicional ação de execução fiscal.

Após todas essas informações, que apenas sintetizam a grande complexidade da arrecadação de receitas tributárias municipais, não há como não mencionar os repasses de receitas que os Estados-membros e a União fazem periodicamente para os municípios e que também estão previstos na CF. Ou seja, é natural que se questione: se os Municípios já têm essa receita "garantida" mensalmente, sem precisar empenhar qualquer esforço para tanto, seria mesmo necessário ter essa preocupação com a ampliação da cobrança dos tributos municipais, sendo que isso pode, inclusive, gerar efeitos eleitorais negativos neste início de governo para os administradores públicos municipais? A resposta é contundentemente afirmativa: sim, essas medidas são necessárias e urgentes.

Todos aqueles que assumiram a frente das inúmeras prefeituras municipais deste país no primeiro dia de 2017, seja ou não pela primeira vez, têm conhecimento das dificuldades financeiras pelas quais o país tem passado nos últimos anos e que essas dificuldades refletiram nos caixas das prefeituras municipais, que têm recebido repasses menores de receitas da União e dos Estados. Isso tem dificultado muito o custeio das despesas que o município precisa ter para manter a prestação de serviços públicos essenciais para a população e o próprio funcionamento da máquina administrativa.

Por isso, é cada vez mais necessário e aconselhável que as administrações municipais comecem a fazer a sua parte em busca de receitas tributárias que possam custear essas despesas e, com isso, diminuam a dependência que possuem em relação a essas transferências de receitas estaduais e federais. Por mais que essas transferências sejam obrigatórias, porque previstas no texto constitucional, o valor a ser transferido para os municípios mensalmente depende muito do montante que foi arrecadado pelos governos federal e estadual, o que também está ligado à política de arrecadação adotada por cada um. Ou seja, está na hora de os municípios começarem a buscar a garantia de que, se houver grandes oscilações nos valores a serem recebidos dessas transferências, a continuidade dos seus serviços não será prejudicada, pois a sua arrecadação própria permitirá custear grande parte das despesas com as quais a administração já está comprometida.

Além disso, não é demais lembrar que o Brasil é uma República Federativa que tem como um dos seus objetivos fundamentais, previsto no art. 3º, inciso I da Constituição Federal, a construção de uma sociedade solidária, em que cada ente federado faça a sua parte para garantir o atendimento das necessidades básicas da população. Isso implica na obrigação de todos os governantes administrarem o dinheiro público com eficiência, demonstrando uma boa administração não apenas com o gasto adequado do dinheiro público, mas também com a arrecadação das receitas que competem ao ente federado que está sob o seu comando.

Tanto é assim que a lei 8.429/92, a chamada lei de Improbidade Administrativa, prevê em seu art. 10, inciso X, que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário "agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público". Por sua vez, a lei de Responsabilidade Fiscal (lei Complementar 101/00), em seu art. 11, prescreve que "constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação", vedando, em seu parágrafo único, a realização de transferências voluntárias para o ente federado que não instituir, prever e arrecadar de forma efetiva todos os impostos de sua competência. Ou seja, de acordo com a legislação atual, o prefeito municipal que não se preocupar com medidas que levem a uma arrecadação
eficaz das receitas tributárias próprias do município pode ser acusado pela prática de improbidade administrativa e de irresponsabilidade na gestão fiscal.

É importante deixar claro que a arrecadação eficaz das receitas tributárias não significa necessariamente a instituição e a cobrança indistinta e desarrazoada, de uma hora para outra, de todos os tributos que competem ao município, ou, ainda, o aumento injustificado dos valores dos tributos já previstos na lei municipal. Realizar uma arrecadação eficaz significa analisar todos os fatos jurídicos que podem ser tributados pelo município, quais pessoas físicas ou jurídicas têm maior ou menor capacidade para contribuir financeiramente com os cofres municipais por meio do pagamento de tributos, assim como quais situações merecem não serem atingidas pela tributação e protegidas por leis de isenção, e realizar a cobrança de tributos apenas daqueles que terão condições de pagá-los.

Sendo assim, a nossa primeira sugestão a todos os novos Prefeitos municipais, e especialmente àqueles que estão assumindo esse cargo público pela primeira vez, é a seguinte: conheçam a arrecadação tributária do seu município e empenhem todos os esforços possíveis para torná-la mais eficiente. Para tanto, algumas sugestões mais específicas seriam:

(i) conheçam a legislação tributária municipal e façam as atualizações necessárias;
(ii) organizem o departamento responsável pelo lançamento de tributos no município;
(iii) invistam na atualização e na formação dos servidores que já fazem parte do departamento de tributação;
(iv) realizem concurso público para admitir, para cargos relacionados ao lançamento e à fiscalização de tributos, pessoas que tenham o mínimo de conhecimento necessário para lidar com o assunto;
(v) conheçam os equipamentos e as ferramentas tecnológicas que podem ser utilizadas pelo departamento de tributação para aumentar a arrecadação de tributos municipais, como, por exemplo, a implantação da nota fiscal de serviços eletrônica;
(vi) atualizem os cadastros mobiliário e imobiliário do município, tanto para facilitar a análise dos fatos jurídicos praticados pelas pessoas físicas e pelas empresas que são passíveis de tributação, quanto para resolver os problemas na localização dos contribuintes dos tributos;
(vii) verifiquem as informações sobre a dívida ativa municipal atual e procurem conhecer quais as formas que estão sendo adotadas para a sua cobrança e qual o resultado que tem sido alcançado com essas medidas;
(viii) organizem o departamento jurídico, com a atribuição de funções relacionadas ao controle da legalidade e à cobrança da dívida ativa;
(ix) promovam uma integração entre o departamento de tributação e o departamento jurídico, a fim de aumentar a legalidade e a eficiência da constituição e da cobrança da dívida ativa municipal;
(x) promovam uma integração entre o departamento de tributação e o departamento contábil, visando o acompanhamento periódico da arrecadação e do saldo de dívida ativa como patrimônio do município.

A adoção das medidas mencionadas nos itens acima geralmente não se dá de uma forma fácil e rápida; é necessário muito estudo, organização e empenho para melhorar a forma como os tributos vêm sendo arrecadados no município. Além disso, a realidade de cada município pode inviabilizar a implantação de algumas delas, como a realização de concurso público para fiscais em um município com um número muito pequeno de habitantes e de empresas para serem fiscalizadas, cuja arrecadação com a cobrança de ISS não seria superior ao gasto com a realização desse concurso e com a manutenção desses servidores. Por isso, é necessário que cada novo administrador municipal analise com cuidado as particularidades do município que está administrando, avalie quais dessas medidas podem ser adotadas e empenhe os esforços necessários para tanto.

Observe-se que nenhuma dessas medidas acima elencadas está relacionada necessariamente à criação de novos tributos ou ao aumento do valor dos tributos já previstos na lei municipal. São medidas administrativas, que podem ser adotadas para organizar o material legal, tecnológico e humano que já está à disposição dos prefeitos municipais neste momento para que se comece realmente a cobrar os tributos já previstos na lei municipal de todos aqueles que são obrigados a esse pagamento por essa mesma lei. Extinguir velhos hábitos de não se questionar o porquê de cada cobrança ou da sua falta e proporcionar meios que possibilitem a aplicação isonômica da legislação em vigor são os dois primeiros passos para dar início a uma mudança positiva na forma de administrar a arrecadação de receitas municipais.

Trata-se de um esforço que tem sido cada vez mais cobrado pelos órgãos de controle das administrações municipais e que certamente trará como resultado uma melhoria na qualidade dos serviços públicos prestados para a população e o reconhecimento de maior eficiência na administração do dinheiro público.
__________

1 Regras previstas na lei Complementar 116/03, com as recentes alterações trazidas pela lei Complementar 157/16.

2 O art. 78 do CTN (lei 5.172/66) define o poder de polícia como sendo a "atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos".
__________

*Francielli Honorato Alves é advogada, coordenadora e professora seminarista da unidade do IBET em São José do Rio Preto/SP e consultora jurídica da Fiorilli Software.

Atualizado em: 3/2/2017 07:55

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